IMPACTO DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN BOLIVIA (Dic. de 2006)

En Bolivia, durante los noventa, principalmente durante el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) se registraron profundos cambios y transformaciones económicas que tuvieron un importante impacto en las funciones que desarrolla el Estado y en la estructura económica del país. Las transformaciones iban desde la redistribución de los recursos públicos desde el Gobierno central hacia los municipios (Ley de Participación Popular), Reforma Educativa y Judicial, Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA), hasta la polémica Ley de Capitalización de las principales empresas públicas, incluyendo las leyes que regían los sectores en donde operaban dichas empresas (electricidad, hidrocarburos, transporte, telecomunicaciones, etc.) y la creación del sistema de regulación sectorial, para llegar al “Estado regulador”. También se realizó la Reforma al sistema de pensiones, pasando del sistema de reparto al de capitalización individual. Estas entre las medidas más importantes.
Estas medidas de reforma estructural han generado desde su implantación un debate ideológico muy intenso que continúa con mayor intensidad hasta el presente, entre actores políticos, economistas, sociólogos, politólogos y ciudadanía en general sobre los supuestos beneficios y/o supuestos perjuicios que causaron estas medidas en el conjunto de la población y el desempeño del país.
¿Las Reformas Estructurales del Estado en Bolivia mejoraron los Indicadores Sociales, Económicos y de Gobernabilidad? Lo que se podría traducir en: ¿las Reformas Estructurales del Estado en Bolivia mejoraron la eficiencia y eficacia del Estado en el cumplimiento de sus objetivos principales? Entendiéndose como objetivo principal del Estado el “bien común”, definiéndose éste como “la búsqueda del orden, la justicia, el bienestar y la paz externa. En tanto que el fin Subjetivo trata de los objetivos propios de cada Estado, cuyos contenidos varían según el tipo de sociedad y el momento histórico como también la doctrina política imperante[1]”. En la Constitución boliviana, se establece la educación como la más alta función del Estado.
Reforma según la Real Academia de la lengua Española es “aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo”[1]; y Estructura es una “distribución de las partes del cuerpo o de otra cosa” en este caso del Estado. Por lo que podríamos definir a las Reformas Estructurales como la propuesta de innovación o mejora de la distribución de las partes que componen el Estado.
En una definición más cercana a la ciencia política, Reforma estructural se define como un cambio o transformación en aspectos estructurales, es decir, de base y fundamentales. Son innovaciones o modificaciones en la esencia política de un país — cambios en la estructura política de fondo. Son cambios en las leyes, instituciones, estructuras e incluso formas de pensar.[2]
El objetivo de los que aplicaron las Reformas Estructurales era “tener un mejor desempeño de la política nacional e incrementar las posibilidades de prosperidad de los ciudadanos de un país —lo que significa reconocer que las estructuras existentes no correspondían a las nuevas realidades y que mantener lo existente dañaría al país. Peor aún sería el regresar a estructuras pasadas, las que darían resultados malos. Las reformas estructurales tenían la mira en el futuro, en los cambios que son ya realidad, y en los cambios que se anticipa vendrán.”[3]

REFORMAS:

La liberalización comercial eliminó la dispersión de aranceles, que variaban entre 0% y 150%, al crear un arancel único y uniforme de 20% primero y 10% después, aplicado a todas las importaciones. Se eliminaron las exoneraciones y las barreras para-arancelarias, como la necesidad de conseguir licencias previas de importación. Bolivia buscó llevar a cabo sus políticas comerciales dentro de las normas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), participando del acuerdo desde 1989, y posteriormente como miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
En la implementación de la política de promoción de exportaciones se buscó la “neutralidad impositiva”, al autorizarse la devolución de impuestos pagados por los exportadores de productos no tradicionales y en algunos casos mineros (tradicionales), en la adquisición de insumos, materias primas y otros componentes incorporados en el costo de las mercancías exportadas, relacionados con la creación de Zonas Francas industriales, ya que en éstas se realizaría la transformación física de estos insumos. Estas Zonas Francas industriales para la exportación, funcionan bajo el principio de segregación aduanera y fiscal, con exención de imposiciones tributarias y arancelarias.
Con la aprobación de la Ley de Desarrollo y Tratamiento Impositivo de las Exportaciones en 1993, se establece además: i) la garantía a los exportadores del acceso directo potencial al financiamiento internacional, ii) el libre tránsito por el territorio nacional sin ninguna restricción y iv) la libre contratación de servicios de empresas y entidades que los exportadores estimen convenientes.
Por el lado de los acuerdos internacionales, Bolivia ha establecido nuevos acuerdos multilaterales y bilaterales de comercio, y profundizado los acuerdos existentes. Bolivia, además de ser miembro de la OMC, de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), se ha incorporado como miembro asociado del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y está participando de negociaciones para la ampliación con EE.UU. del ATPDEA[1] o la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con este país. En términos bilaterales se destaca el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con Chile y de una Zona de Libre Comercio con México. Respecto a los acuerdos existentes antes de estas reformas, se destacan los tratamientos arancelarios preferenciales que recibe en el marco del Sistema Global de Preferencias (SGP) con los Estados Unidos, Canadá, Japón y países del Grupo de los Siete y con países de la Unión Europea (Régimen de Preferencias para Productos Seleccionados de los Países Andinos).

En la reforma financiera iniciada en 1985, se unificó el mercado cambiario y se estableció el Bolsín (liberalización del Tipo de Cambio), se liberalizaron las tasas de interés, se reintrodujeron las transacciones en moneda extranjera en el sistema financiero, se abrió la cuenta de capital de la balanza de pagos y se redujo sustancialmente el uso del crédito interno para el financiamiento del sector público.
Se redujeron las tasas de encaje legal (reserva de los bancos en el Banco Central), tanto para las transacciones en moneda extranjera (dólares), como en moneda nacional (bolivianos).
Se retiró al Estado de las decisiones de cómo asignar el crédito en la economía, liquidando la banca pública comercial y de fomento (Banco Agrícola, Banco Minero y Banco del Estado).
En abril de 1993, se promulgó la Ley de Bancos y Entidades Financieras donde se consolida: i) la libre determinación de las tasas de interés por las fuerzas del mercado, ii) la libre asignación de recursos por los intermediarios financieros, iii) los requerimientos mínimos de capital y adecuación patrimonial, iv) se adopta el concepto de banca universal o multibanca y v) se determinan prohibiciones para otorgar créditos a grupos vinculados.
Esta legislación se complementa con la aprobación de la Ley del Banco Central de Bolivia (BCB) en octubre de 1995, que otorga al ente emisor la facultad para garantizar el poder adquisitivo de la moneda nacional (control inflacionario), mediante la formulación e implementación de las políticas monetaria, cambiaria y de prestamista de última instancia.

Mediante el famoso Decreto Supremo 21060 en 1986, se restableció la libre contratación y se otorgó libertad para la libre negociación de salarios entre empresas y trabajadores, derogando disposiciones que garantizaban la estabilidad laboral. También se determinó que el Estado fije el salario de los funcionarios públicos, elimine la estabilidad laboral y reduzca costos laborales para los empleados públicos.

En 1992 se aprobó la Ley del Sistema de Administración, Fiscalización y Control Gubernamental (Ley SAFCO). Esta legislación establecía sistemas de administración y fiscalización aplicables a todas las entidades públicas. Asimismo, establecía el relacionamiento de este sistema con los sistemas nacionales de inversión pública, el funcionamiento del control externo posterior y la jurisdicción coactiva fiscal.

En 1990 se promulga la Ley de Inversiones, determinando que la inversión extranjera tenga los mismos derechos, deberes y garantías, que se otorgan a los inversionistas nacionales. Define las inversiones conjuntas entre inversionistas nacionales y/o extranjeros, bajo la modalidad de riesgo compartido (joint ventures) y faculta a los inversionistas a someter sus diferencias en tribunales arbitrales nacionales e internacionales.
También establece que las garantías para la inversión extranjera, estarán respaldadas por lo convenios bilaterales o multilaterales suscritos por Bolivia con otros países y organismos internacionales.

Se creó el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), mediante Ley en 1994. Dicha Ley establece disposiciones antimonopólicas y de defensa de la competencia y para fiscalización de los procesos de impugnación a las resoluciones de los entes reguladores (Superintendencias). El SIRESE está regido por una Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales (telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes y aguas).
El marco legal fue completado con la aprobación de leyes y reglamentos sectoriales, donde se destacan las Leyes de: Electricidad (1994), Telecomunicaciones, (1995), Hidrocarburos (aprobada en 1990 y modificada en 1996) y Concesiones de Obras Públicas de Transporte (1998).
Respecto al medio ambiente y los recursos naturales, la incorporación del tema de desarrollo sostenible se inició con la promulgación de la Ley del Medio Ambiente, en 1992 y fue impulsada con la creación del Ministerio de Desarrollo Sostenible. Adicionalmente, fue creado el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) mediante la Ley Forestal en 1996. Constituyen este sistema de regulación las Superintendencias Forestal y Agraria.
La Ley Forestal determina que las concesiones forestales son renovables cada 40 años, transferibles y se otorgan en base a licitación pública o por acto administrativo a la mayor oferta. Asimismo, se establecen patentes de aprovechamiento forestal y de derecho de desmonte.
En 1996, se promulgó la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA), que establece las modalidades de dotación gratuita y la adjudicación a título oneroso, de las tierras fiscales y las causales y los procedimientos para la reversión y expropiación de tierras.
Se establece la Judicatura Agraria, compuesta por el Tribunal Agrario Nacional y los Juzgados Agrarios. El Tribunal Agrario Nacional es un órgano de apelación e instancia que resuelve las demandas de nulidad y anulabilidad de los títulos de propiedad ejecutoriados.

Para el sector minero, el nuevo Código Minero de abril de 1991 y sus modificaciones de fines de la década de los ’90, definieron el marco legal para la suscripción de contratos de riesgo compartido, arrendamiento y servicios entre la empresa estatal COMIBOL (Corporación Minera de Bolivia) y los agentes privados. Se estableció además un nuevo régimen impositivo minero, basado en un impuesto a las utilidades y la regulación de aspectos relacionados con la libertad de exploración, explotación, fundición y comercialización.

Por otro lado, en agosto de 1994 se reformó la Constitución Política del Estado (CPE), realizando una serie de modificaciones al sistema electoral, con la creación de circunscripciones para la elección de diputados y cambios en algunos procedimientos en la elección congresal del Presidente y Vicepresidente de la República y ampliando sus mandatos de 4 a 5 años. Además del reconocimiento de la multietnicidad y pluriculturalidad nacional y de los derechos de los pueblos originarios.
Otras modificaciones aprobadas a la Constitución Política del Estado (CPE) establecieron la creación del: i) Tribunal Constitucional, ii) Consejo de la Judicatura como órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial y iii) la creación del Defensor del Pueblo.
Luego, se iniciaron las reformas a la Justicia. Entre los avances se pueden mencionar la aprobación de un conjunto de Leyes, donde se destacan: i) la Ley de Fianza Juratoria, ii) el Nuevo Código Penal y sus procedimientos y iii) las Leyes del Consejo de la Judicatura, del Defensor del Pueblo y del Tribunal Constitucional.

En 1986, se disolvió la Corporación Boliviana de Fomento (CBF), entidad que constituía el holding de un gran número de empresas industriales y agroindustriales de propiedad estatal. Esta disolución no significó la privatización inmediata de las empresas públicas, ya que las mismas fueron transferidas a entidades estatales descentralizadas y regionales, Corporaciones Regionales de Desarrollo (presentes en los 9 departamentos) y Municipalidades. Asimismo, la administración central y las Fuerzas Armadas también mantuvieron sus empresas públicas.
Luego se inició un proceso de reducción de costos en las empresas públicas, donde se destaca el caso de la COMIBOL, que cerró diversas minas y despidió a más de 20.000 trabajadores.
A finales de 1988, se crea oficialmente la Comisión de Transición Industrial encargada de elaborar los primeros estudios sobre privatización. La Ley de Privatización de abril de 1992, establece los lineamientos para la transferencia al sector privado de empresas y otros activos pertenecientes a instituciones del Estado, aunque restringía a las empresas que no se encontraban en sectores monopólicos.
Inicialmente, se definieron que 60 empresas públicas productivas medianas y pequeñas (ingenios azucareros, hilandería de algodón, fábrica de aceites, vidrio, cemento y productos lácteos, entre otras) que operaban en sectores con mercados relativamente competitivos serían las primeras en entrar al proceso.
Los métodos de privatización se basaron en ofertas públicas, ventas de activos, compra de acciones por parte de los trabajadores, arrendamientos y contratos de administración, aportes de capitales privados y mecanismos híbridos. Entre 1992 y 1993, se privatizaron 26 empresas, obteniéndose por la venta de las empresas alrededor de US$ 30 millones. En marzo de 1994 se aprobó la Ley de Capitalización, que crea el marco legal necesario para transformar las empresas públicas con características monópolicas en sociedades anónimas mixtas inicialmente y luego privadas.
En el caso boliviano, en vez de pagar por la transferencia de activos, se dispensó que se asuman compromisos de inversión.
El primer paso para capitalizar una empresa pública era transformarla en sociedad anónima mixta, lo que se realizó transfiriendo en condiciones preferenciales acciones de las empresas a sus propios empleados. A continuación, el 50% de las acciones de esa nueva empresa de economía mixta fue licitado internacionalmente, siendo uno de los criterios básicos de selección, las ofertas de inversión. Los inversionistas que adquirieron esas acciones, tomaron el control de la administración de la empresa y comprometieron inversiones a realizarse en un período definido de tiempo (entre 5 y 8 años). El 50% restante de las acciones se transfirió a la población boliviana con mayoría de edad (21 años) al 31 de diciembre de 1995, mediante un beneficio denominado Bono Solidaridad (BONOSOL), que se otorgaría en pagos anuales “vitalicios” a todos los beneficiarios, a partir de sus 65 años de edad, variando según la utilidad que reportan dichas acciones, que son administradas por Fondos de Pensiones, encargados de cancelar dicho Bono.
En esta modalidad, se capitalizaron 5 de las 6 empresas públicas más importantes de Bolivia, en los sectores eléctrico (ENDE), de telecomunicaciones (ENTEL), transporte (ENFE y LAB) e hidrocarburos (YPFB), en algunos casos convirtiéndolas en más de una empresa, lo que resultó en 10 empresas capitalizadas, en vez de las 5 que existían antes de este proceso. La capitalización de estas empresas públicas comprometió inversiones superiores a US$ 1,671 millones en un plazo máximo de 8 años. Adicionalmente, el proceso de capitalización fue complementado con el proceso de privatización tradicional de empresas públicas medianas y pequeñas, llevando a transferir al sector privado a 53 empresas medianas y pequeñas en el período 1994 1999, por un valor de US$ 133 millones. Las modalidades variaron desde la transferencia a inversionistas extranjeros (en general, para las empresas más grandes), a inversionistas privados nacionales y a los trabajadores.
Otra modalidad de transferencia de empresas públicas, o de su administración al sector privado, fue el de otorgar en concesión aquellas empresas de servicio que, por su naturaleza, no podían ser transferidas al sector privado a través de los procesos de capitalización y privatización. Se otorgó concesiones de administración para los aeropuertos más importantes y las empresas de agua potable y alcantarillado.
Se completó el proceso de transferencia de empresas públicas al final del año 2000, con la privatización de las refinerías de petróleo, las estaciones de servicio, poliductos y redes de distribución de gas natural, de la ex – empresa estatal del petróleo (YPFB), empresas de servicios eléctricos, la Empresa Fundidora de Minerales de Vinto, centros mineros y siderúrgicos y medianas y pequeñas empresas productivas de propiedad de las prefecturas (Gobiernos Departamentales), entidades descentralizadas y de las Fuerzas Armadas.

En noviembre de 1996 se aprueba la Ley de Pensiones, que implicó la transformación de un sistema de pensiones de reparto simple a un sistema de capitalización individual, con administración privada.
Se crean las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP’s), donde las contribuciones pasan a ser responsabilidad total de los empleados y son depositadas en cuentas individuales administradas por las AFP’s. Los empleadores hacen de agentes de retención del sistema y deben transferir estos aportes a las AFP’s. La tasa es de 12.5% de los salarios, que incluye el 10% depositado en cada cuenta individual y el resto para pagar los seguros de invalidez y muerte y la tasa de los servicios que prestan las AFP's. Como contrapartida a sus aportaciones, cada individuo afiliado al sistema tiene derecho a una pensión que podrá ser pactada por un monto fijo por un período determinado de 5, 10 o 15 años o podrá ser una renta mensual vitalicia variable. Para acceder a estos beneficios el trabajador deberá haber acumulado aportes suficientes como para asegurarle una tasa de reemplazo del 70% de su ingreso cotizable de los últimos 5 años, por el restante de su vida. No existe una garantía del Estado para una pensión mínima.
Dos consorcios internacionales se adjudicaron la administración de las 2 AFP’s del sistema porque ofertaron los menores costos para la administración de las cuentas individuales. Todos los "cotizantes" del anterior sistema fueron automáticamente transferidos al sistema de cuentas de capitalización individual en mayo de 1997, cuando iniciaron sus operaciones. Todos los nuevos trabajadores fueron registrados en el nuevo sistema y los jubilados por el sistema anterior continúan recibiendo sus pensiones, financiadas por el Estado.

En 1985, se da el primer paso en el proceso de descentralización de la administración pública con la promulgación de la Ley de Municipalidades, que determinó la elección democrática de los gobiernos locales.
Pero es a partir de 1994, que se sientan las bases para la nueva asignación de los recursos públicos al determinarse competencias y responsabilidades para los gobiernos locales y las prefecturas de departamento, mediante la aprobación de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa.
La Ley de Participación Popular de 1994 define la transferencia de las competencias de administración de la infraestructura física de salud, educación, cultura, deportes, turismo, caminos vecinales y micro riego a los gobiernos municipales.
Para que los Gobiernos Municipales puedan desempeñar estas nuevas funciones se distribuye el 20% de la recaudación efectiva de renta interna y renta aduanera (coparticipación tributaria) entre los municipios existentes en el país, bajo el principio de distribución per cápita. En este sentido, se asigna los recursos entre los diferentes municipios, haciendo la distribución proporcional a la población de cada uno de ellos.
En las jurisdicciones de los Gobiernos Municipales se crearon las Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s) y juntas vecinales. También se establecieron los Comités de Vigilancia de los recursos municipales. La Ley de Participación Popular además estableció la integración legal de comunidades indígenas y campesinas en la vida jurídica, política y económica de Bolivia, mediante su participación en OTB’s y Comités de Vigilancia.
Por otro lado, en julio de 1995, se promulgó la Ley de Descentralización Administrativa, que define la disolución y el procedimiento de transferencia del patrimonio de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, de las entidades descentralizadas y dependencias desconcentradas en cada uno de los departamentos a las Prefecturas (Gobiernos) Departamentales, como una medida de reordenamiento de la administración pública departamental.
Con la Ley de Descentralización Administrativa se transfieren a las prefecturas las siguientes responsabilidades: i) construcción y mantenimiento de caminos nacionales, caminos secundarios, electrificación rural, infraestructura de riego y apoyo a la producción, ii) conservación y preservación del medio ambiente, iii) promoción del turismo, iv) programas de asistencia social, v) programas de fortalecimiento municipal y vi) actividades de administración, supervisión y control de los recursos humanos y el presupuesto asignado al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social.
Los recursos públicos con los que cuentan las prefecturas a partir de 1996 son: i) las regalías departamentales, que se generan por concepto principalmente de producción de hidrocarburos, minería y forestal, ii) recursos del Fondo Compensatorio Departamental, para los departamentos que estén por debajo del promedio nacional de regalías departamentales por habitante, iii) el 25% de la recaudación del Impuesto Especial al consumo de los Hidrocarburos y sus Derivados, iv) asignaciones para el gasto en servicios personales de salud, educación y asistencia social y v) transferencias extraordinarias del Gobierno Nacional, créditos internos y externos y los provenientes de la prestación de servicios.

En julio de 1994, se promulgó la Ley de Reforma Educativa, que establece la enseñanza básica en lengua materna (español, quechua, aymara o guaraní).
A partir de la reforma, el sistema educativo boliviano se organiza alrededor de cuatro estructuras: i) de participación popular, que define la forma y los niveles de organización de la comunidad, para su participación en la educación, ii) de organización curricular, que determina las áreas, niveles y modalidades de educación, aprendizaje, lengua, docencia, educación formal y alternativa para adultos, iii) de administración curricular, que determina los grados de responsabilidad en la administración de las actividades educativas y iv) de servicios técnico-pedagógicos y administración de recursos.
Adicionalmente, fue creado un sistema nacional de acreditación y medición de la calidad de la educación. Esta acreditación pasa a ser un requisito para la vigencia de la autorización de funcionamiento de las instituciones privadas.
En términos administrativos fue unificado el magisterio, pero manteniendo salarios diferenciados. La legislación requiere que los directores de los establecimientos educativos y núcleos escolares cuenten con licenciatura y sean también designados por examen de competencia.

En el sector salud, se hicieron algunos cambios que probablemente no llegaron a ser reformas muy profundas a las estructuras ya vigentes. Se creó el Seguro Básico de Salud (SBS) y en términos de saneamiento básico se llevaron a cabo el Programa de Saneamiento Básico Rural (PROSABAR) y el proyecto de aguas subterráneas, que contaron con asistencia y financiamiento externo.
En 1987 se crea el Fondo Social de Emergencia (FSE) como un mecanismo temporal de coordinación, articulación y respaldo a las instancias del Estado encargadas del área social.
A lo largo del tiempo, el FSE dio lugar al Fondo de Inversión Social (FIS). Además se crearon el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC).