El Bonosol se implementó dentro de un paquete de políticas públicas de Reformas Estructurales del Estado en Bolivia, en la década de los ’90, donde las élites políticas jugaron un rol fundamental en el proceso de toma de decisiones, influenciados por distintos factores, ampliando su capacidad de maniobra.
Por otra parte, los expertos crearon el paquete de reformas (political packaging) en el que el Bonosol estaba “empaquetado” y la implementaron, a través de sus conexiones políticas y sociales (political brokerage), en un escenario de política usual (politics as usual)[1].
Los asuntos políticos y burocráticos eran muy importantes para los tomadores de decisión cuando evaluaron la forma de dar asistencia social a un sector históricamente desprotegido de la población.
En el caso analizado (Bonosol) se sugiere que las élites políticas tuvieron orientaciones personales a los problemas, que fueron condicionadas por su ideología (enfocada al estado de bienestar neo-liberal-asistencialista), por su entrenamiento (universidades extranjeras), por los compromisos políticos (propuesta electoral apoyada mayoritariamente) y por la experiencia (sector poblacional desprotegido por un sistema de pensiones ineficiente y restringido). Esas élites además, tenían un buen conocimiento del entorno político y burocrático que enfrentaban, que les fijaba los límites de las opciones consideradas y las ayudaron a seleccionar entre varias alternativas (privatización del 100% de las empresas e inversión en infraestructura con esos recursos, por ej.). Había un consenso a liberar la economía y achicar el Estado, pero también existía un sentimiento de pertenencia por parte de los bolivianos hacia sus empresas, que pesaron a la hora de decidirse por repartir las utilidades anuales a los mayores de 65 años. El entorno aumentó la autonomía de las élites, aunque no reflejaba el deseo de todos los grupos de la sociedad.
En este modelo, el proceso de análisis ayudó a ampliar el espacio de maniobra de las élites políticas, modificando las políticas o movilizando recursos para tratar de cambiar el contexto en el que se estableció la agenda. Esto nos muestra el rol central que jugaron dichas élites en la toma de decisiones y en la retroalimentación entre teoría y práctica.
En resumen:
Los expertos fueron los mayores agentes de la reforma, en el comienzo, a través de la oferta electoral denominada “Plan de Todos” y en la implementación de la misma, a través de puestos claves en ministerios, superintendencias (entes reguladores), direcciones ministeriales, cargos ejecutivos en las principales empresas del Estado etc.;
La capacidad de los expertos en proponer, iniciar e implementar la reforma proviene del uso privilegiado de conocimiento especializado, así como de conexiones personales, burocráticas, políticas y sociales, a través de las cuales obtienen apoyo político para sus propuestas;
A través del uso estratégico de estas conexiones, los expertos lograron ser designados en posiciones directivas o de coordinación relacionadas a la política del Bonosol y lograron empaquetar las reformas dentro de un programa de gobierno (Plan de Todos)
El nivel de prioridad del gobierno era difuso y el tipo de programa del gobierno en el que la política estaba “empaquetada” (Reformas Estructurales) fue lo que definió el contenido de la reforma.
El mecanismo de “mandato” o influencias (brokerage) desplegado por los expertos proveyó el vínculo entre el mundo de las ideas expertas y el mundo de la política y el de hacer política pública. Pero el empaquetamiento político (political packaging) no dependió exclusivamente de la voluntad de los expertos, sino también en la interacción entre expertos y otros actores políticos y sociales, como asociaciones de Beneméritos de la Guerra del Chaco (1.932-1.935) y de la tercera edad; el partido gobernante (Movimiento Nacionalista Revolucionario); trabajadores de las empresas capitalizadas; etc.
El Bonosol iba acorde al programa de gobierno (Plan de Todos) o al conjunto de políticas públicas en las que la reforma estaba empaquetada (Reformas Estructurales), por lo que no existía una asociación clara entre la prioridad del gobierno y el contenido de la reforma.
No existió una oposición fuerte al amplio programa de reformas llevadas a cabo en la década de los ’90, en el cual el Bonosol estaba empaquetado, por lo que el cambio de partido que se dio en 1.997, no resultó en una reorientación del proceso de reforma.
La reforma del sistema de pensiones y la capitalización de empresas públicas que dieron como resultado la implementación de la pensión de jubilación básica universal, conocida como Bonosol y todo el paquete de reformas estructurales, se dio en un contexto en el que el carácter y las tendencias de la situación internacional, combinaba la revolución tecnológica y la globalización creciente, el neoconservadurismo político en las principales potencias occidentales, la crisis del endeudamiento externo en América Latina y el derrumbe del socialismo en Europa oriental[1].
En el plano nacional, el desborde hiperinflacionario de los años 1984 y 1985 y las posteriores medidas de estabilización de 1985 fueron concebidas como el comienzo de un nuevo tipo de relaciones y roles entre el Estado, el mercado y la sociedad civil.
A comienzos de los años 90, los indicadores sociales ponían de manifiesto las insuficiencias de la situación social y se hacía ostensible la persistencia de condiciones de pobreza e inferioridad del desarrollo social respecto de los países del entorno[2].
Estos indicadores pusieron sobre el tapete los temas relacionados con el rol del Estado y el imprescindible cambio de los enfoques prevalecientes a la sazón en materia de políticas económicas y sociales.
A pesar de la estabilidad económica vigente desde 1986, en 1993 se hizo evidente que la economía seguía mostrando al menos tres problemas importantes: falta de dinamismo; situación fiscal precaria; e insuficiencia dinámica de las exportaciones, creando dependencia del financiamiento externo debido al bajo nivel de ahorro interno.
A fines de 1992, se había provocado una nueva fase de estancamiento. El sistema institucional mostraba un grave deterioro y la crisis moral no solo afectaba a la clase política sino a la propia estructura del sistema democrático. En el ámbito social, las condiciones de vida y reproducción de la clase trabajadora, mostraba sus efectos más negativos (desempleo y disminución de ingresos)[3].
En conclusión, el éxito estabilizador del ajuste estructural de mediados de la década del 80 dio el impulso y el consenso necesario, para seguir en esa dirección en la década de los 90.
En lo que a la política del Bonosol se refiere, tenemos el sistema de pensiones y su entorno: el proceso hiperinflacionario erosionó el poder adquisitivo de los salarios en niveles que no fueron compensados por los incrementos negociados de los mismos; debido a la desdolarización de la economía en 1982, las reservas del sistema en moneda extranjera fueron convertidas a pesos bolivianos a un tipo de cambio irreal establecido por el Gobierno; la agudización de la informalidad laboral, que expulsaba del sector formal a contingentes importantes de la sociedad; baja relación activo/pasivo, que repercutía en una baja cobertura del sistema; amplia dispersión del sistema al existir 36 fondos de pensiones; ineficiencia; burocratización y politización; baja tecnología; legislación frondosa; e inadecuada fiscalización y supervisión[4].
La capitalización de empresas públicas, que financia al Bonosol a través de las utilidades de dichas empresas, enfrentaba un entorno que en lo interno desviaba las utilidades o excedentes de las empresas a otros destinos diferentes a los de su expansión y desarrollo interno; y en lo externo, la exigencia de incorporación de nuevas tecnologías como condición básica de competitividad[5].
Pensión, según la Real Academia de la lengua Española es una “Cantidad periódica, temporal o vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación, viudedad, orfandad o incapacidad.”[1]; y universal“…comprende o es común a todos en su especie, sin excepción de ninguno”[2], en este caso los mayores de 65 años. Por lo que podríamos definir a la Pensión básica universal o Bonosol como la cantidad anual, vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación que comprende a todos los ciudadanos bolivianos mayores de 65 años, sin excepción de ninguno.
En una definición de la norma legal que lo regula (Ley del Bonosol Nº 2427) se define como “el derecho al beneficio anual y vitalicio denominado Bono Solidario BONOSOL de todos los ciudadanos bolivianos residentes en el territorio nacional a partir de los sesenta y cinco años de edad y hasta su muerte.”[1]
El objetivo de los que aplicaron el Bonosol era el “…pago de la deuda social que tiene el Estado boliviano con los sectores más desprotegidos; como una pensión mínima universal”; “un eficaz método de combate a la pobreza con miras a la reducción de desigualdades. No sólo eso: se trata de inversión de bajo riesgo, de beneficiosos resultados comprobables y de una inversión social de impacto efectivo en el crecimiento económico, como componente importante de la Reforma de Seguridad Social en el país.”[2]
En marzo de 1994 se aprobó la Ley de Capitalización, que crea el marco legal necesario para transformar las empresas públicas con características monopólicas en sociedades anónimas mixtas inicialmente y luego privadas.
El primer paso para capitalizar una empresa pública era transformarla en sociedad anónima mixta, lo que se realizó transfiriendo en condiciones preferenciales acciones de las empresas a sus propios empleados. A continuación, el 50% de las acciones de esa nueva empresa de economía mixta fue licitado internacionalmente, siendo uno de los criterios básicos de selección, las ofertas de inversión. Los inversionistas que adquirieron esas acciones, tomaron el control de la administración de la empresa y comprometieron inversiones a realizarse en un período definido de tiempo (entre 5 y 8 años). El 50% restante de las acciones se transfirió a la población boliviana, mediante un beneficio denominado Bono Solidaridad (BONOSOL), que se otorga en pagos anuales “vitalicios” a todos los beneficiarios, a partir de sus 65 años de edad, variando según la utilidad que reportan dichas acciones, que son administradas por Fondos de Pensiones, encargados de cancelar dicho Bono.
En noviembre de 1996 se aprueba la Ley de Pensiones, que implicó la transformación de un sistema de pensiones de reparto simple a un sistema de capitalización individual, con administración privada.
Dos consorcios internacionales se adjudicaron la administración de las 2 AFP’s del sistema porque ofertaron los menores costos para la administración de las cuentas individuales que formarían el llamado Fondo de Capitalización Individual (FCI). Además, las AFP’s administran las acciones de las empresas capitalizadas en manos de los bolivianos y los réditos que éstas generan, en lo que se denomina Fondo de Capitalización Colectiva. Los activos de los Fondos de Capitalización Colectiva están destinados exclusivamente al pago del BONOSOL.
Cada Administradora de Fondos de Pensiones debe mantener su patrimonio y sus registros contables separados del patrimonio y los registros contables de los Fondos de Capitalización Individual y de los Fondos de Capitalización Colectiva, que a su vez se encuentran separados entre sí. Cada uno de dichos fondos es indivisible, imprescriptible e inafectable por gravámenes o medidas precautorias de cualquier especie.
Se fijó el monto anual del BONOSOL en la suma de Bolivianos un mil ochocientos (Bs.1.800.-) ($us 225), para el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007. A partir del 1 de enero del 2008 y cada cinco (5) años, el monto del BONOSOL será fijado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros mediante Resolución fundada en un estudio actuarial basado en el valor de los Fondos de Capitalización Colectiva y la mortalidad de los beneficiarios.
El monto del BONOSOL es pagado por las Administradoras de Fondos de Pensiones en Bolivianos (Bs) y en efectivo, en el plazo y modalidades establecidas por la Superintendencia.
La Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, proporciona y actualiza la Base de Datos de los beneficiarios del BONOSOL a las Administradoras de Fondos de Pensiones y éstas, con sus propios recursos, la administran en los plazos y condiciones que se establecen. Además, la Superintendencia regula, controla y supervisa la correcta administración y seguridad de la Base de Datos.
En un país como el nuestro en el que la informalidad laboral afecta a más 60 % de la población económicamente activa, y sólo una minoría puede aportar a las cuentas de pensiones, el Bonosol se convirtió en un esquema de protección social universal no contributivo.
Según un estudio realizado[3], cerca del 40% del monto cobrado por los aproximadamente 450.000 bonosolistas se destina a mejorar la alimentación de los miembros del hogar, y el resto se dedica a una gran variedad de opciones que incluyen la compra de semillas mejoradas y animales de granja en el área rural, o libros y material escolar para los niños en el área urbana. En Bolivia resalta el hecho de que un 20% del Bonosol cubre necesidades de salud. Aún más notable es que el Bonosol tiene cobertura universal, lo que sitúa a Bolivia como el único país de América Latina que ofrece esta mínima protección a sus mayores.
Este aspecto es muy relevante en la lucha contra la pobreza, pues más de la mitad de los mayores de 65 años pertenece a los hogares de menores ingresos (63% en situación de pobreza). De hecho, uno de cada cinco “bonosolistas” pertenece al 10% de hogares más pobres.
En el área rural el mejoramiento del consumo en los hogares que tienen “bonosolistas” duplica el valor del Bonosol recibido. Esto, debido a que la familia destina una parte del Bonosol a mejorar su capacidad productiva comprando semillas, animales, herramientas, o ampliando cultivos y realizando mejoras, de modo que produce más y, por tanto, consume más[4].
El Bonosol pagado el 2005, pudo generar un aumento en el ingreso real de todos los hogares superior en promedio al 1,3 por ciento. De acuerdo a estimaciones, resulta que ese aumento ha sido proporcionalmente mucho mayor en los grupos de menores ingresos, pues representa un aumento del 14% para el quintil inferior[5].
Otros datos interesantes, según el estudio realizado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros es que entre los beneficiarios del Bonosol el 53% no cuenta con otro ingreso además del Bonosol y dos de cada cinco beneficiarios tiene dependientes económicos.
El 57% de los beneficiarios son mujeres y casualmente el 57% declaró saber leer y escribir, habiendo un 43% de analfabetismo entre los beneficiarios; el 46% no tiene ningún nivel de instrucción, es decir no han completado ni la primaria; el 72% cuenta con vivienda propia; y el 75% no ha trabajado formalmente durante su vida.
Las anteriores cifras nos muestran el grado de desatención y desprotección en el que se encuentra el sector de la tercera edad en Bolivia y el impacto que tiene el Bonosol en sus vidas.
Thomas y Grindle (1991) se cuestionaron por qué ocurrían cambios en la política y en la elección pública en un proceso de reforma[1]. Por tal motivo proponen un modelo que toma la forma de un árbol de decisión, donde la decisión es vista como una elección crítica, convirtiéndose en la principal preocupación del “policy maker”, para lo cual debe concentrarse en un análisis apropiado de la política pública, pudiendo la implementación de la política ser ignorada o considerarse que es responsabilidad de otro grupo. Existe la posibilidad de que por ejemplo la agenda pueda ser modificada a través del proceso de toma de decisiones.
En la construcción de dicho modelo existen dos tipos de contextos en los que se establece una agenda: los de crisis profunda y los de “política usual” (politics as usual).
En los contextos de política usual, como es el caso en el que se implementó el Bonosol, los cambios son más profundos y son elegidos.
La relevancia analítica fundamental es el campo de maniobra para actuar y hacer posibles los cambios en las circunstancias en la que se establece la agenda. En el caso del Bonosol, la agenda se estableció en circunstancias en el que el campo de maniobra era muy amplio, luego de una amplia victoria electoral y en un contexto económico favorable, con un crecimiento estable del PBI del 5% anual en la década de los ‘90.
Así, la matriz del modelo propuesto por Grindle y Thomas[2] queda establecida de forma que la situación en la que se establece la agenda (política usual) determina las características del proceso de toma de decisiones y la importancia relativa de cada uno de los criterios de decisión de las élites (consejos técnicos, la disponibilidad de la burocracia, la estabilidad política, el apoyo popular y el contexto internacional).
Los expertos juegan un rol fundamental en interpretar el conocimiento científico y canalizarlo hacia alternativas y temas de políticas públicas. De acuerdo a Gutiérrez[1], el rol reformista de los expertos opera a través de canales inter-organizacionales y/o desde diferentes posiciones de gestión dentro de la burocracia del Estado. Los expertos pueden ser técnicos, consultores privados o investigadores universitarios, pero todos ellos con dos características comunes: están comprometidos en la implementación de una nueva política, en este caso de asistencia social a la tercera edad, a través de una pensión básica universal y operan e interactúan a través de diferentes puntos de gestión, coordinación y consulta dentro de la burocracia estatal. Muchos de ellos eran, en el momento de la propuesta, consultores de fundaciones de estudios públicos relacionadas al partido político que las propuso. Luego en la implementación, fueron ministros, secretarios de estado, consultores, directores de empresas capitalizadas, de entes reguladores, etc.
A través de diferentes canales, como ser fundaciones relacionadas a partidos políticos (Fundación Milenio), los expertos conectan a los tomadores de decisión y a los participantes de la política pública con el mundo del conocimiento científico, utilizando su propia experiencia técnica. Haciendo esto, los expertos ejercen una forma específica de poder político para establecer la agenda, haciendo propuestas de políticas públicas, logrando que sean aprobadas e implementadas, como fue el caso del Bonosol, política que fue propuesta a través de una oferta electoral llamada el Plan de Todos, en las elecciones presidenciales de 1.993. Esto es remarcable en países en desarrollo como Bolivia donde la información científica es mayoritariamente producida por organizaciones financiadas por fundaciones privadas, universidades y consultores extranjeros o nacionales educados en el extranjero, de organismos internacionales.
El uso estratégico de conexiones personales y partidarias es crucial para ganar apoyo político del partido en el gobierno y otros actores políticos relevantes. Además de las conexiones partidarias existen dos herramientas que pueden ser ventajosas: si son útiles para conseguir que el proceso empiece y marche, y si son sensibles a la alternancia del partido en el poder. Alternancia del partido o incluso cambios intra-partidarios pueden hacer peligrar mucho tiempo, si no la continuidad de la reforma, al menos la continuidad de los expertos reformistas en posiciones de dirección o coordinación. En este caso, el cambio de gobierno cambió a los expertos reformistas pero no a la política en cuestión (Bonosol) en sus características fundamentales (se cambió el monto, pero no se suspendió el pago).
La implementación de la política pública tenía no solamente un fuerte apoyo del gobierno y de organismos internacionales, sino también una amplia coalición política y social pro-reforma.
Gutiérrez[2] dice que existen dos caminos para ver cómo se implementan las ideas de los expertos en una reforma: el camino rápido y el camino lento. El caso del Bonosol es el del camino rápido, donde los expertos se orientaron en sus conexiones con el gobierno y el empaquetamiento político de las reformas estructurales (Capitalización, Reforma de Pensiones, etc.).
Por otra parte, los expertos crearon el paquete de reformas (political packaging) en el que el Bonosol estaba “empaquetado” y la implementaron, a través de sus conexiones políticas y sociales (political brokerage), en un escenario de política usual (politics as usual)[1].
Los asuntos políticos y burocráticos eran muy importantes para los tomadores de decisión cuando evaluaron la forma de dar asistencia social a un sector históricamente desprotegido de la población.
En el caso analizado (Bonosol) se sugiere que las élites políticas tuvieron orientaciones personales a los problemas, que fueron condicionadas por su ideología (enfocada al estado de bienestar neo-liberal-asistencialista), por su entrenamiento (universidades extranjeras), por los compromisos políticos (propuesta electoral apoyada mayoritariamente) y por la experiencia (sector poblacional desprotegido por un sistema de pensiones ineficiente y restringido). Esas élites además, tenían un buen conocimiento del entorno político y burocrático que enfrentaban, que les fijaba los límites de las opciones consideradas y las ayudaron a seleccionar entre varias alternativas (privatización del 100% de las empresas e inversión en infraestructura con esos recursos, por ej.). Había un consenso a liberar la economía y achicar el Estado, pero también existía un sentimiento de pertenencia por parte de los bolivianos hacia sus empresas, que pesaron a la hora de decidirse por repartir las utilidades anuales a los mayores de 65 años. El entorno aumentó la autonomía de las élites, aunque no reflejaba el deseo de todos los grupos de la sociedad.
En este modelo, el proceso de análisis ayudó a ampliar el espacio de maniobra de las élites políticas, modificando las políticas o movilizando recursos para tratar de cambiar el contexto en el que se estableció la agenda. Esto nos muestra el rol central que jugaron dichas élites en la toma de decisiones y en la retroalimentación entre teoría y práctica.
En resumen:
Los expertos fueron los mayores agentes de la reforma, en el comienzo, a través de la oferta electoral denominada “Plan de Todos” y en la implementación de la misma, a través de puestos claves en ministerios, superintendencias (entes reguladores), direcciones ministeriales, cargos ejecutivos en las principales empresas del Estado etc.;
La capacidad de los expertos en proponer, iniciar e implementar la reforma proviene del uso privilegiado de conocimiento especializado, así como de conexiones personales, burocráticas, políticas y sociales, a través de las cuales obtienen apoyo político para sus propuestas;
A través del uso estratégico de estas conexiones, los expertos lograron ser designados en posiciones directivas o de coordinación relacionadas a la política del Bonosol y lograron empaquetar las reformas dentro de un programa de gobierno (Plan de Todos)
El nivel de prioridad del gobierno era difuso y el tipo de programa del gobierno en el que la política estaba “empaquetada” (Reformas Estructurales) fue lo que definió el contenido de la reforma.
El mecanismo de “mandato” o influencias (brokerage) desplegado por los expertos proveyó el vínculo entre el mundo de las ideas expertas y el mundo de la política y el de hacer política pública. Pero el empaquetamiento político (political packaging) no dependió exclusivamente de la voluntad de los expertos, sino también en la interacción entre expertos y otros actores políticos y sociales, como asociaciones de Beneméritos de la Guerra del Chaco (1.932-1.935) y de la tercera edad; el partido gobernante (Movimiento Nacionalista Revolucionario); trabajadores de las empresas capitalizadas; etc.
El Bonosol iba acorde al programa de gobierno (Plan de Todos) o al conjunto de políticas públicas en las que la reforma estaba empaquetada (Reformas Estructurales), por lo que no existía una asociación clara entre la prioridad del gobierno y el contenido de la reforma.
No existió una oposición fuerte al amplio programa de reformas llevadas a cabo en la década de los ’90, en el cual el Bonosol estaba empaquetado, por lo que el cambio de partido que se dio en 1.997, no resultó en una reorientación del proceso de reforma.
La reforma del sistema de pensiones y la capitalización de empresas públicas que dieron como resultado la implementación de la pensión de jubilación básica universal, conocida como Bonosol y todo el paquete de reformas estructurales, se dio en un contexto en el que el carácter y las tendencias de la situación internacional, combinaba la revolución tecnológica y la globalización creciente, el neoconservadurismo político en las principales potencias occidentales, la crisis del endeudamiento externo en América Latina y el derrumbe del socialismo en Europa oriental[1].
En el plano nacional, el desborde hiperinflacionario de los años 1984 y 1985 y las posteriores medidas de estabilización de 1985 fueron concebidas como el comienzo de un nuevo tipo de relaciones y roles entre el Estado, el mercado y la sociedad civil.
A comienzos de los años 90, los indicadores sociales ponían de manifiesto las insuficiencias de la situación social y se hacía ostensible la persistencia de condiciones de pobreza e inferioridad del desarrollo social respecto de los países del entorno[2].
Estos indicadores pusieron sobre el tapete los temas relacionados con el rol del Estado y el imprescindible cambio de los enfoques prevalecientes a la sazón en materia de políticas económicas y sociales.
A pesar de la estabilidad económica vigente desde 1986, en 1993 se hizo evidente que la economía seguía mostrando al menos tres problemas importantes: falta de dinamismo; situación fiscal precaria; e insuficiencia dinámica de las exportaciones, creando dependencia del financiamiento externo debido al bajo nivel de ahorro interno.
A fines de 1992, se había provocado una nueva fase de estancamiento. El sistema institucional mostraba un grave deterioro y la crisis moral no solo afectaba a la clase política sino a la propia estructura del sistema democrático. En el ámbito social, las condiciones de vida y reproducción de la clase trabajadora, mostraba sus efectos más negativos (desempleo y disminución de ingresos)[3].
En conclusión, el éxito estabilizador del ajuste estructural de mediados de la década del 80 dio el impulso y el consenso necesario, para seguir en esa dirección en la década de los 90.
En lo que a la política del Bonosol se refiere, tenemos el sistema de pensiones y su entorno: el proceso hiperinflacionario erosionó el poder adquisitivo de los salarios en niveles que no fueron compensados por los incrementos negociados de los mismos; debido a la desdolarización de la economía en 1982, las reservas del sistema en moneda extranjera fueron convertidas a pesos bolivianos a un tipo de cambio irreal establecido por el Gobierno; la agudización de la informalidad laboral, que expulsaba del sector formal a contingentes importantes de la sociedad; baja relación activo/pasivo, que repercutía en una baja cobertura del sistema; amplia dispersión del sistema al existir 36 fondos de pensiones; ineficiencia; burocratización y politización; baja tecnología; legislación frondosa; e inadecuada fiscalización y supervisión[4].
La capitalización de empresas públicas, que financia al Bonosol a través de las utilidades de dichas empresas, enfrentaba un entorno que en lo interno desviaba las utilidades o excedentes de las empresas a otros destinos diferentes a los de su expansión y desarrollo interno; y en lo externo, la exigencia de incorporación de nuevas tecnologías como condición básica de competitividad[5].
Pensión, según la Real Academia de la lengua Española es una “Cantidad periódica, temporal o vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación, viudedad, orfandad o incapacidad.”[1]; y universal“…comprende o es común a todos en su especie, sin excepción de ninguno”[2], en este caso los mayores de 65 años. Por lo que podríamos definir a la Pensión básica universal o Bonosol como la cantidad anual, vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación que comprende a todos los ciudadanos bolivianos mayores de 65 años, sin excepción de ninguno.
En una definición de la norma legal que lo regula (Ley del Bonosol Nº 2427) se define como “el derecho al beneficio anual y vitalicio denominado Bono Solidario BONOSOL de todos los ciudadanos bolivianos residentes en el territorio nacional a partir de los sesenta y cinco años de edad y hasta su muerte.”[1]
El objetivo de los que aplicaron el Bonosol era el “…pago de la deuda social que tiene el Estado boliviano con los sectores más desprotegidos; como una pensión mínima universal”; “un eficaz método de combate a la pobreza con miras a la reducción de desigualdades. No sólo eso: se trata de inversión de bajo riesgo, de beneficiosos resultados comprobables y de una inversión social de impacto efectivo en el crecimiento económico, como componente importante de la Reforma de Seguridad Social en el país.”[2]
En marzo de 1994 se aprobó la Ley de Capitalización, que crea el marco legal necesario para transformar las empresas públicas con características monopólicas en sociedades anónimas mixtas inicialmente y luego privadas.
El primer paso para capitalizar una empresa pública era transformarla en sociedad anónima mixta, lo que se realizó transfiriendo en condiciones preferenciales acciones de las empresas a sus propios empleados. A continuación, el 50% de las acciones de esa nueva empresa de economía mixta fue licitado internacionalmente, siendo uno de los criterios básicos de selección, las ofertas de inversión. Los inversionistas que adquirieron esas acciones, tomaron el control de la administración de la empresa y comprometieron inversiones a realizarse en un período definido de tiempo (entre 5 y 8 años). El 50% restante de las acciones se transfirió a la población boliviana, mediante un beneficio denominado Bono Solidaridad (BONOSOL), que se otorga en pagos anuales “vitalicios” a todos los beneficiarios, a partir de sus 65 años de edad, variando según la utilidad que reportan dichas acciones, que son administradas por Fondos de Pensiones, encargados de cancelar dicho Bono.
En noviembre de 1996 se aprueba la Ley de Pensiones, que implicó la transformación de un sistema de pensiones de reparto simple a un sistema de capitalización individual, con administración privada.
Dos consorcios internacionales se adjudicaron la administración de las 2 AFP’s del sistema porque ofertaron los menores costos para la administración de las cuentas individuales que formarían el llamado Fondo de Capitalización Individual (FCI). Además, las AFP’s administran las acciones de las empresas capitalizadas en manos de los bolivianos y los réditos que éstas generan, en lo que se denomina Fondo de Capitalización Colectiva. Los activos de los Fondos de Capitalización Colectiva están destinados exclusivamente al pago del BONOSOL.
Cada Administradora de Fondos de Pensiones debe mantener su patrimonio y sus registros contables separados del patrimonio y los registros contables de los Fondos de Capitalización Individual y de los Fondos de Capitalización Colectiva, que a su vez se encuentran separados entre sí. Cada uno de dichos fondos es indivisible, imprescriptible e inafectable por gravámenes o medidas precautorias de cualquier especie.
Se fijó el monto anual del BONOSOL en la suma de Bolivianos un mil ochocientos (Bs.1.800.-) ($us 225), para el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007. A partir del 1 de enero del 2008 y cada cinco (5) años, el monto del BONOSOL será fijado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros mediante Resolución fundada en un estudio actuarial basado en el valor de los Fondos de Capitalización Colectiva y la mortalidad de los beneficiarios.
El monto del BONOSOL es pagado por las Administradoras de Fondos de Pensiones en Bolivianos (Bs) y en efectivo, en el plazo y modalidades establecidas por la Superintendencia.
La Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, proporciona y actualiza la Base de Datos de los beneficiarios del BONOSOL a las Administradoras de Fondos de Pensiones y éstas, con sus propios recursos, la administran en los plazos y condiciones que se establecen. Además, la Superintendencia regula, controla y supervisa la correcta administración y seguridad de la Base de Datos.
En un país como el nuestro en el que la informalidad laboral afecta a más 60 % de la población económicamente activa, y sólo una minoría puede aportar a las cuentas de pensiones, el Bonosol se convirtió en un esquema de protección social universal no contributivo.
Según un estudio realizado[3], cerca del 40% del monto cobrado por los aproximadamente 450.000 bonosolistas se destina a mejorar la alimentación de los miembros del hogar, y el resto se dedica a una gran variedad de opciones que incluyen la compra de semillas mejoradas y animales de granja en el área rural, o libros y material escolar para los niños en el área urbana. En Bolivia resalta el hecho de que un 20% del Bonosol cubre necesidades de salud. Aún más notable es que el Bonosol tiene cobertura universal, lo que sitúa a Bolivia como el único país de América Latina que ofrece esta mínima protección a sus mayores.
Este aspecto es muy relevante en la lucha contra la pobreza, pues más de la mitad de los mayores de 65 años pertenece a los hogares de menores ingresos (63% en situación de pobreza). De hecho, uno de cada cinco “bonosolistas” pertenece al 10% de hogares más pobres.
En el área rural el mejoramiento del consumo en los hogares que tienen “bonosolistas” duplica el valor del Bonosol recibido. Esto, debido a que la familia destina una parte del Bonosol a mejorar su capacidad productiva comprando semillas, animales, herramientas, o ampliando cultivos y realizando mejoras, de modo que produce más y, por tanto, consume más[4].
El Bonosol pagado el 2005, pudo generar un aumento en el ingreso real de todos los hogares superior en promedio al 1,3 por ciento. De acuerdo a estimaciones, resulta que ese aumento ha sido proporcionalmente mucho mayor en los grupos de menores ingresos, pues representa un aumento del 14% para el quintil inferior[5].
Otros datos interesantes, según el estudio realizado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros es que entre los beneficiarios del Bonosol el 53% no cuenta con otro ingreso además del Bonosol y dos de cada cinco beneficiarios tiene dependientes económicos.
El 57% de los beneficiarios son mujeres y casualmente el 57% declaró saber leer y escribir, habiendo un 43% de analfabetismo entre los beneficiarios; el 46% no tiene ningún nivel de instrucción, es decir no han completado ni la primaria; el 72% cuenta con vivienda propia; y el 75% no ha trabajado formalmente durante su vida.
Las anteriores cifras nos muestran el grado de desatención y desprotección en el que se encuentra el sector de la tercera edad en Bolivia y el impacto que tiene el Bonosol en sus vidas.
Thomas y Grindle (1991) se cuestionaron por qué ocurrían cambios en la política y en la elección pública en un proceso de reforma[1]. Por tal motivo proponen un modelo que toma la forma de un árbol de decisión, donde la decisión es vista como una elección crítica, convirtiéndose en la principal preocupación del “policy maker”, para lo cual debe concentrarse en un análisis apropiado de la política pública, pudiendo la implementación de la política ser ignorada o considerarse que es responsabilidad de otro grupo. Existe la posibilidad de que por ejemplo la agenda pueda ser modificada a través del proceso de toma de decisiones.
En la construcción de dicho modelo existen dos tipos de contextos en los que se establece una agenda: los de crisis profunda y los de “política usual” (politics as usual).
En los contextos de política usual, como es el caso en el que se implementó el Bonosol, los cambios son más profundos y son elegidos.
La relevancia analítica fundamental es el campo de maniobra para actuar y hacer posibles los cambios en las circunstancias en la que se establece la agenda. En el caso del Bonosol, la agenda se estableció en circunstancias en el que el campo de maniobra era muy amplio, luego de una amplia victoria electoral y en un contexto económico favorable, con un crecimiento estable del PBI del 5% anual en la década de los ‘90.
Así, la matriz del modelo propuesto por Grindle y Thomas[2] queda establecida de forma que la situación en la que se establece la agenda (política usual) determina las características del proceso de toma de decisiones y la importancia relativa de cada uno de los criterios de decisión de las élites (consejos técnicos, la disponibilidad de la burocracia, la estabilidad política, el apoyo popular y el contexto internacional).
Los expertos juegan un rol fundamental en interpretar el conocimiento científico y canalizarlo hacia alternativas y temas de políticas públicas. De acuerdo a Gutiérrez[1], el rol reformista de los expertos opera a través de canales inter-organizacionales y/o desde diferentes posiciones de gestión dentro de la burocracia del Estado. Los expertos pueden ser técnicos, consultores privados o investigadores universitarios, pero todos ellos con dos características comunes: están comprometidos en la implementación de una nueva política, en este caso de asistencia social a la tercera edad, a través de una pensión básica universal y operan e interactúan a través de diferentes puntos de gestión, coordinación y consulta dentro de la burocracia estatal. Muchos de ellos eran, en el momento de la propuesta, consultores de fundaciones de estudios públicos relacionadas al partido político que las propuso. Luego en la implementación, fueron ministros, secretarios de estado, consultores, directores de empresas capitalizadas, de entes reguladores, etc.
A través de diferentes canales, como ser fundaciones relacionadas a partidos políticos (Fundación Milenio), los expertos conectan a los tomadores de decisión y a los participantes de la política pública con el mundo del conocimiento científico, utilizando su propia experiencia técnica. Haciendo esto, los expertos ejercen una forma específica de poder político para establecer la agenda, haciendo propuestas de políticas públicas, logrando que sean aprobadas e implementadas, como fue el caso del Bonosol, política que fue propuesta a través de una oferta electoral llamada el Plan de Todos, en las elecciones presidenciales de 1.993. Esto es remarcable en países en desarrollo como Bolivia donde la información científica es mayoritariamente producida por organizaciones financiadas por fundaciones privadas, universidades y consultores extranjeros o nacionales educados en el extranjero, de organismos internacionales.
El uso estratégico de conexiones personales y partidarias es crucial para ganar apoyo político del partido en el gobierno y otros actores políticos relevantes. Además de las conexiones partidarias existen dos herramientas que pueden ser ventajosas: si son útiles para conseguir que el proceso empiece y marche, y si son sensibles a la alternancia del partido en el poder. Alternancia del partido o incluso cambios intra-partidarios pueden hacer peligrar mucho tiempo, si no la continuidad de la reforma, al menos la continuidad de los expertos reformistas en posiciones de dirección o coordinación. En este caso, el cambio de gobierno cambió a los expertos reformistas pero no a la política en cuestión (Bonosol) en sus características fundamentales (se cambió el monto, pero no se suspendió el pago).
La implementación de la política pública tenía no solamente un fuerte apoyo del gobierno y de organismos internacionales, sino también una amplia coalición política y social pro-reforma.
Gutiérrez[2] dice que existen dos caminos para ver cómo se implementan las ideas de los expertos en una reforma: el camino rápido y el camino lento. El caso del Bonosol es el del camino rápido, donde los expertos se orientaron en sus conexiones con el gobierno y el empaquetamiento político de las reformas estructurales (Capitalización, Reforma de Pensiones, etc.).
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