A fines de los años ’80 y comienzos de los’90, la defensa de la “sagrada” hoja de coca fue una argucia política exitosa, utilizada por el entonces Secretario de las 5 Federaciones del Trópico de Cochabamba, Evo Morales, que ante la miopía de EE.UU. en su política antidroga, ayudó a crear un movimiento popular que alcanzó a masificarse incluso en zonas urbanas, por una supuesta defensa de la dignidad y soberanía nacional.
Luego, con la profundización democrática de las reformas constitucionales y la Ley de Participación Popular de 1994, llevadas a cabo por la élite política de la época, se creó un liderazgo político nacional con base en la zona del trópico cochabambino, que años más tarde, aprovechando el merecido desgaste político de estas élites y utilizando un discurso anti-sistémico, logró catapultarse hacia la toma del poder político nacional.
Una vez en el gobierno, Evo Morales utiliza demagógica y circunstancialmente el discurso de la protección de los derechos indígenas y otros ‘slogans’ como nunca antes lo había hecho, discurso que no se ha traducido en hechos concretos en estos dos años de gobierno. Así, creando la imagen de una sociedad dual y polarizada se logra cierta simpatía internacional.
Este discurso, efectivo en lo que a imagen internacional respecta, esconde ante esas instancias las claras señales de un gobierno autoritario y sin convicción democrática, que ante la imposibilidad de poseer democráticamente el poder absoluto para imponer sus ideas, amenaza, coarta, extorsiona, persigue e incluso asesina a algunos ciudadanos que se le oponen.
¿Qué es lo que busca Evo Morales con todo esto? Simplemente su propia reproducción en el poder. ¿Por qué? Porque está (o lo han) convencido de que es el representante legítimo y “elegido” para gestionar por largo tiempo los excedentes de los recursos naturales, sin darse cuenta de que con esta actitud está poniendo en peligro, no solo la maximización sino también el aprovechamiento, sobretodo de los más necesitados, de los beneficios que podrían generar estos recursos.
En el caso de los hidrocarburos, sufrimos la falta de inversiones necesarias para consumir las cantidades mínimas requeridas para el mercado interno, esto sin contar las restricciones a las exportaciones a las que estamos sometidos, que son las que podrían generar los excedentes que tanto necesitamos como país.
En el caso de los recursos de la tierra, la seguridad jurídica y la falta de políticas gubernamentales que incentiven la producción de alimentos, han puesto por primera vez en muchos años en peligro la seguridad alimentaria del país.
En el caso de los recursos mineros, los precios internacionales de muchos productos rompieron ‘récords’ históricos y aún así, la inseguridad jurídica se refleja en la caída del volumen de la producción minera en el último año.La base de una democracia consolidada es la alternancia en el poder, tal como sucedió hasta el año 2005, desde el retorno de la democracia en 1982. Además del reconocimiento de la igualdad ciudadana ante la ley, el respeto a las instituciones democráticas, la libertad de prensa, la libre expresión, el reconocimiento y protección de las diferentes culturas, la independencia de los Poderes del Estado y el respeto a los dos tercios para la reforma constitucional, principios seriamente dañados actualmente en Bolivia por parte del Gobierno que preside Evo Morales. Los acontecimientos nefastos para la democracia, ponen en duda la gobernabilidad democrática y pacífica de su régimen.
viernes, 28 de noviembre de 2008
Escaños (Nov de 2005)
Hace varios años se creó un mecanismo de distribución de escaños parlamentarios ¿y ahora se lo quiere cambiar simplemente porque favorecen a Santa Cruz?
Santa Cruz nunca debió haber entrado al “jueguito” de cambio de fórmula. ¿Por qué algunos pretenden cambiar la fórmula cuándo les conviene? No es solamente una maniobra inconstitucional, sino que también es oportunista. Además demuestra, una vez más, el odio y la animadversión a todo lo que proviene de esta región.
Santa Cruz nunca debió haber entrado al “jueguito” de cambio de fórmula. ¿Por qué algunos pretenden cambiar la fórmula cuándo les conviene? No es solamente una maniobra inconstitucional, sino que también es oportunista. Además demuestra, una vez más, el odio y la animadversión a todo lo que proviene de esta región.
A propósito del Referéndum sobre el Gas (May de 2004)
Las preguntas del Referéndum que se realizará el 18 de julio próximo, genera incertidumbre a aquellos que queremos salir de una vez por todas de este trance de discusiones peligrosas pero necesarias para el país y empezar ó reempezar a producir y vivir con normalidad. Ciertamente el Referéndum es ineludible, por todo lo vivido el año pasado, pero va a ser muy complicado para la mayoría de la población tener una posición clara ante preguntas con términos y frases técnicas como “boca de pozo”, “industrialización”, “traspasar a YPFB acciones de las empresas petroleras capitalizadas” ó “la abrogación de la Ley 1689”.
Hace falta informar algunos aspectos para que la gente pueda decidir, sin presiones, sin chantajes y sin lavados de cerebros.
Abrogar una ley significa abolir o revocarla en su totalidad. La Ley 1689 promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada en 1.996, es la Ley de Hidrocarburos que define “las reglas del juego” bajo las cuales se firmaron más de 70 contratos vigentes entre el Estado y las empresas que operan en el sector. Ley que fue aprobada por el Honorable Congreso Nacional y promulgada por el Presidente Constitucional de la República, como sucede con todas las leyes de la República. Dicha norma legal cumplió un objetivo muy importante para el país, al certificar que tenemos 10 veces más hidrocarburos de los que teníamos certificados antes de su promulgación. Además, es bueno aclarar que dicha Ley (según un estudio realizado por YPFB), contrariamente a lo que se ha hecho creer a la población sobre la participación del Estado con tan solo el 18% del negocio, consigue para el Estado boliviano 35 US$ por cada 100 US$ de hidrocarburos exportados, para las empresas petroleras 25 US$ y los restantes 40US$ para cubrir costos de producción. Es decir que el Estado participa en el 58% de las utilidades netas y las empresas petroleras en el restante 42%.
Boca de Pozo es el lugar donde los hidrocarburos se miden y están listos para ser transportados, luego de una gran inversión por parte de la(s) empresa(s) concesionaria(s) de la parcela ó área, primero para saber si en ese sitio existen reservas de hidrocarburos y luego para perforar el pozo por donde salen los mismos.
Casi el 50% de los dividendos que reportan las acciones de las empresas capitalizadas (1.600 millones de US$) se utiliza para pagar el Bonosol, lo que significa que al traspasar las acciones de los bolivianos en las petroleras capitalizadas (Chaco, Andina y Transredes solamente, no de todas las empresas capitalizadas), se traspasa acciones por un valor de aproximadamente 800 millones US$ a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, que pertenecen a los bolivianos mayores de 21 años al 15 de diciembre de 1995 y que son gestionados por las AFP’s. Por lo tanto, es muy importante que se aclare si se va a continuar utilizando los dividendos que reportan dichas acciones en financiar el pago el Bonosol. Si se diera el caso del relanzamiento de YPFB como operador pleno, a través de la transferencia de las acciones del Fondo de Capitalización Colectiva en las petroleras capitalizadas, éste debería funcionar administrado como una empresa eficiente y estratégica, “tapando los huecos” que deja el mercado, ya sea por falta de garantías, ya sea por su poca rentabilidad ó porque el Estado se lo ha permitido, como es el caso de las insuficientes conexiones de gas domiciliario, la permeabilidad del precio interno de los combustibles por las fluctuaciones del precio internacional del petróleo, los monopolios en los mercados de refinación y distribución de carburantes y la falta de un ente estatal con recursos y peso específico propios, que garantice y se asocie a inversiones extranjeras muy grandes que el Estado no es capaz de realizar, como el de los proyectos de industrialización por ejemplo.
Industrialización solo es posible produciendo una gran cantidad de gas para exportarlo, porque el consumo interno es muy bajo, porque además de pocos, somos pobres. En la industrialización se utiliza una pequeña parte del gas que no se utiliza en la exportación y son necesarios estudios de mercados de productos industrializados y conseguir que ojalá alguien invierta un par de miles de millones de dólares necesarios para plantas de ese tipo.
Clarificando los conceptos inmersos en las preguntas del Referéndum -si es que realmente se logra el objetivo, ya que la buena intención podría ser contraproducente- podríamos decidir qué es lo que a cada uno le parece lo mejor para todos los ciudadanos del país sin excepción.
Hace falta informar algunos aspectos para que la gente pueda decidir, sin presiones, sin chantajes y sin lavados de cerebros.
Abrogar una ley significa abolir o revocarla en su totalidad. La Ley 1689 promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada en 1.996, es la Ley de Hidrocarburos que define “las reglas del juego” bajo las cuales se firmaron más de 70 contratos vigentes entre el Estado y las empresas que operan en el sector. Ley que fue aprobada por el Honorable Congreso Nacional y promulgada por el Presidente Constitucional de la República, como sucede con todas las leyes de la República. Dicha norma legal cumplió un objetivo muy importante para el país, al certificar que tenemos 10 veces más hidrocarburos de los que teníamos certificados antes de su promulgación. Además, es bueno aclarar que dicha Ley (según un estudio realizado por YPFB), contrariamente a lo que se ha hecho creer a la población sobre la participación del Estado con tan solo el 18% del negocio, consigue para el Estado boliviano 35 US$ por cada 100 US$ de hidrocarburos exportados, para las empresas petroleras 25 US$ y los restantes 40US$ para cubrir costos de producción. Es decir que el Estado participa en el 58% de las utilidades netas y las empresas petroleras en el restante 42%.
Boca de Pozo es el lugar donde los hidrocarburos se miden y están listos para ser transportados, luego de una gran inversión por parte de la(s) empresa(s) concesionaria(s) de la parcela ó área, primero para saber si en ese sitio existen reservas de hidrocarburos y luego para perforar el pozo por donde salen los mismos.
Casi el 50% de los dividendos que reportan las acciones de las empresas capitalizadas (1.600 millones de US$) se utiliza para pagar el Bonosol, lo que significa que al traspasar las acciones de los bolivianos en las petroleras capitalizadas (Chaco, Andina y Transredes solamente, no de todas las empresas capitalizadas), se traspasa acciones por un valor de aproximadamente 800 millones US$ a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, que pertenecen a los bolivianos mayores de 21 años al 15 de diciembre de 1995 y que son gestionados por las AFP’s. Por lo tanto, es muy importante que se aclare si se va a continuar utilizando los dividendos que reportan dichas acciones en financiar el pago el Bonosol. Si se diera el caso del relanzamiento de YPFB como operador pleno, a través de la transferencia de las acciones del Fondo de Capitalización Colectiva en las petroleras capitalizadas, éste debería funcionar administrado como una empresa eficiente y estratégica, “tapando los huecos” que deja el mercado, ya sea por falta de garantías, ya sea por su poca rentabilidad ó porque el Estado se lo ha permitido, como es el caso de las insuficientes conexiones de gas domiciliario, la permeabilidad del precio interno de los combustibles por las fluctuaciones del precio internacional del petróleo, los monopolios en los mercados de refinación y distribución de carburantes y la falta de un ente estatal con recursos y peso específico propios, que garantice y se asocie a inversiones extranjeras muy grandes que el Estado no es capaz de realizar, como el de los proyectos de industrialización por ejemplo.
Industrialización solo es posible produciendo una gran cantidad de gas para exportarlo, porque el consumo interno es muy bajo, porque además de pocos, somos pobres. En la industrialización se utiliza una pequeña parte del gas que no se utiliza en la exportación y son necesarios estudios de mercados de productos industrializados y conseguir que ojalá alguien invierta un par de miles de millones de dólares necesarios para plantas de ese tipo.
Clarificando los conceptos inmersos en las preguntas del Referéndum -si es que realmente se logra el objetivo, ya que la buena intención podría ser contraproducente- podríamos decidir qué es lo que a cada uno le parece lo mejor para todos los ciudadanos del país sin excepción.
BOLIVIA: DEMOCRACIA NO CONSOLIDADA EN UN ESTADO MULTINACIONAL (Feb. de 2008)
¿Por qué Bolivia no es una democracia consolidada, habiendo transcurrido 25 años de gobiernos electos ininterrumpidamente?
Bolivia está compuesta mayoritariamente por sociedades multilingües y pluriculturales, como reza el artículo 1° de la actual constitución boliviana, lo que complica la política, porque un acuerdo en los valores fundamentales de la democracia son más difíciles de lograr.
Por eso es que han tenido lugar muchas rupturas políticas de las normas, prácticas e instituciones democráticas desde 1825, cuando se fundó la república[1]. Actualmente, en los últimos seis años ha habido seis diferentes presidentes de la república.
En Bolivia existen 35 naciones diferentes, siendo la principal la nación aymara[2]. El resto de la población, que no pertenece a estas nacionalidades, es mestiza.
Bolivia no es una democracia consolidada actualmente ya que importantes líderes políticos han adherido a la violencia y han apoyado alternativas “anti-sistema” desde el año 2000. Actualmente existe la posibilidad de que la democracia se quiebre.
En estos momentos en Bolivia se reúne una asamblea constituyente que debe refundar las bases del estado. La nueva constitución que surja de aquella asamblea, debe definir claramente un nuevo estado que ayude a consolidar la democracia, tomando en cuenta la diversidad de la sociedad boliviana[3].
Históricamente, el estado-nación en Bolivia creó políticas públicas educativas, del servicio civil y militares, diseñadas para reprimir y eliminar el plurilingüismo y el multiculturalismo. Esta es la idea jacobina de la nación unie et indivisible.
Esto fue claramente lo que sucedió en el proceso que siguió a la revolución de 1952 cuando el estado trató de, por ejemplo, erradicar el analfabetismo educando a las personas solo en español.
La presencia del estado en Bolivia ha estado muy centralizada en La Paz (sede de los poderes ejecutivo y legislativo), e incluso ahora, el gobierno central gestiona más del 70% de los recursos públicos, impidiendo a las diferentes regiones y pueblos indígenas gestionar sus propios presupuestos y recursos.
¿Cómo puede una democracia ser alcanzada en un estado multinacional, plurilingüe y multicultural como Bolivia?
Observando a países similares a Bolivia, encontraremos que en estados multinacionales, el federalismo es la mejor opción para consolidar la democracia. Las mejores democracias consolidadas en estados multinacionales son las de países federales.
En un estado multinacional como Bolivia, las posibilidades para consolidar la democracia se incrementan por políticas estatales que garanticen un manto común de ciudadanía inclusiva y equitativa y refuercen los derechos individuales: el federalismo es la mejor opción.
Una viva e independiente sociedad civil, una sociedad política con suficiente autonomía y consensos sobre procedimientos de gobernanza, constitucionalismo y régimen legal son prácticamente prerrequisitos definitorios de una democracia consolidada[1]. Una débil presencia en gran parte del territorio, en la que los ciudadanos no pueden demandar efectivamente que sus derechos básicos sean respetados, es un gran problema en Bolivia donde el estado se encuentra muy centralizado en La Paz.
La nación por sí misma no tiene ninguna característica organizacional comparable con las que sí tiene el estado. No tiene autonomía, ni agentes, ni leyes, solo los recursos derivados de la identificación psicológica de las personas que la constituyen. Puede haber muchas naciones dentro de un estado, como sucede en Bolivia, que es lo que conocemos como estados multinacionales.
La política de un estado-nación tiene una lógica diferente de la de uno democrático. La política de un estado-nación es una en la cual “las políticas estatales nacionalizantes” tienen como propósito incrementar la homogeneidad cultural. Conciente o inconcientemente desde 1825, cuando el estado boliviano fue fundado, éste debía ser “de y para” la única nación reconocida por los líderes. En la constitución boliviana y en las prácticas políticas, el idioma nacional dominante (español) es el único idioma oficial y es el único idioma aceptable para los negocios del estado y para la educación pública y privada, la religión de la nación (católica) es privilegiada y los símbolos culturales de la nación dominante son también privilegiados en todos los símbolos estatales y en todos los medios de socialización de control estatal como la radio, la televisión y los libros. En contraste, las políticas democráticas en el proceso de creación del estado son aquellas que enfatizan una amplia e inclusiva ciudadanía donde todos los ciudadanos son tratados con los mismos derechos individuales.
Bajo actuales circunstancias cuando los movimientos nacionalistas surgieron aún más después de la caída del muro de Berlín, algunos estados van a empezar una posible consolidación democrática con un alto grado de estado-nación homogéneo.
Existen muchas incongruencias entre las políticas democráticas y las políticas del estado-nación y todas estas incongruencias crean problemas para la consolidación democrática.
En el estado boliviano grupos nacionalistas cuestionan la legitimidad del estado demandando el derecho a la autodeterminación o grupos de “nacionalidad titular” niegan de facto, el carácter multinacional del estado, rechazando cualquier compromiso con otros grupos y excluyéndolos de la ciudadanía completa.
La mayoría -lingüística, religiosa, étnica y cultural- impone sus reglas o concepción del estado en las minorías. Los problemas de “exclusión” de las minorías, de los derechos de ciudadanía completa son también políticamente menos sobresalientes en el contexto de una no-consolidada democracia como la boliviana, porque la gran mayoría también es normalmente excluida de aquellos derechos.
La ciudadanía está relacionada al estado no a las naciones: sin un estado, no puede haber ciudadanía; sin ciudadanía no puede haber democracia.
Ningún estado debería esforzarse por convertirse en un estado-nación y ninguna nación debería convertirse en estado.
El estado multinacional boliviano y la sociedad boliviana deben promover una variedad de instituciones legales apoyadas públicamente, como los medios de comunicación y la educación en diferentes idiomas (español, quechua, aymara y tupí-guaraní), el reconocimiento simbólico de la diversidad cultural, tolerancia legal y política para partidos representando diferentes comunidades, procedimientos y mecanismos políticos: la representación proporcional puede facilitar la representación de las minorías espacialmente dispersas.
La combinación de derechos colectivos de las nacionalidades o minorías y el estado, con los derechos de los individuos totalmente protegidos por el estado.
El federalismo relacionado con el autogobierno de los 9 departamentos del país y de los diferentes grupos étnicos moderará la intensidad de los conflictos en Bolivia y ayudará a hacer a ambos, estado y democracia, más viables.
Actualmente, todos los grupos importantes tienen escritores e intelectuales quienes diseminan las culturas nacionales, donde los sistemas de comunicación han aumentado mucho la posibilidad a emigrantes de permanecer continuamente conectados a sus culturas y donde las modernas normas democráticas aceptan un grado de multiculturalismo y políticas homogeneizantes, que probablemente no serían conducivas a una construcción democrática.
Las personas que viven en Bolivia, deberían, por razones de identidad, disfrutar teniendo múltiples identidades y deberían resistir el movimiento hacia la homogeneización étnica del estado, que se lleva a cabo actualmente desde el gobierno, de igual forma al intento homogeneizador anterior. Las personas son normalmente los primeros objetivos para la coerción por agentes del estado étnico. Actualmente en el mundo hay muchos seres humanos identificados con más de una cultura e historia. Los nacionalistas quieren que las personas abandonen esas identidades duales y elijan. Usualmente inventan o estructuran dicotomías donde no existieron antes.
En Bolivia, la ciudadanía ha sido definida por leyes de nacionalidad ciudadana y no cambiaron en el no-consolidado proceso de democratización. En Bolivia, incluso si algunos nacionalistas extremos negasen la legitimidad del estado boliviano, la cuestión de quien es ciudadano del estado nunca tiene que ser negada por nadie. Cualquier ciudadano boliviano, cualquiera sea su idioma, auto identificación nacional o región de nacimiento tiene que tener derechos políticos y civiles iguales en todo el territorio del estado boliviano.
Junto a esto, la capacidad humana para múltiples y complementarias identidades es precisamente uno de los factores claves que permitirá consolidar la democracia en Bolivia. Pero esto puede frustrarse por el liderazgo político, como el del actual presidente boliviano Evo Morales, quien se auto identifica con solo una nación y cultura, la aymara. Por lo tanto, la calidad del liderazgo democrático es particularmente importante para no caer en conflictos con las identidades.
Las políticas nacionalizantes en cada una de los 5 escenarios de la “polis” muestran algunos progresos:
SOCIEDAD CIVIL
La educación y los medios de comunicación no deberían estar restringidos a un solo idioma mayoritario: en 1994 la reforma a la constitución incluía el reconocimiento a otros idiomas como oficiales y el reconocimiento al derecho de los ciudadanos a aprender en su idioma nativo. Pero el español continúa siendo el único idioma aceptado en los medios de comunicación.
Existe la necesidad de apoyar a las personas que hablan otro idioma a obtener información en su idioma nativo.
SOCIEDAD POLITICA
Leyes de ciudadanía sub-nacional (estatutos de autonomía) podrían llevar a una mayor representación de todas las nacionalidades en cargos políticos electos: en diciembre de 2005, las primeras elecciones para gobernadores de los 9 departamentos del país fue un primer paso en el proceso de descentralización que ayudaría a obtener una mayor representación estatal a las naciones minoritarias, a través de la descentralización de los recursos a las minorías en los departamentos.
BUROCRACIA ESTATAL
Los servicios del estado deberían estar disponibles en todos los idiomas: pero el único idioma utilizado para los asuntos del estado y los servicios públicos es el español. El estado debe brindar sus servicios en todos los idiomas en las todos los departamentos.
IMPERIO DE LA LEY
El sistema legal podría privilegiar a toda una serie de costumbres, prácticas e instituciones del estado-nación: en la nueva constitución debe estar incluida la “justicia comunitaria” de algunas naciones, sin privilegios de ninguna clase y tomando en cuenta los derechos individuales de las personas.
SOCIEDAD ECONÓMICA
Podrían ser dados derechos especiales (o incluso exclusivos) para la redistribución de la tierra: la reforma agraria de 1953 abolió el trabajo forzado y estableció un programa de expropiación y distribución de la propiedad rural de los terratenientes tradicionales a los campesinos indígenas. Pero por falta de apoyo económico estatal para la inversión en las tierras revertidas, el proceso sufrió un retroceso. Es por eso que en 1996 se dictó una nueva ley para sanear todas las tierras del país y revertir al estado, para su posterior redistribución, aquellas tierras improductivas que no cumpliesen una función económico-social.
Se requiere políticas menos mayoritarias y más consensuadas en cada de uno de los escenarios.
Bolivia está compuesta mayoritariamente por sociedades multilingües y pluriculturales, como reza el artículo 1° de la actual constitución boliviana, lo que complica la política, porque un acuerdo en los valores fundamentales de la democracia son más difíciles de lograr.
Por eso es que han tenido lugar muchas rupturas políticas de las normas, prácticas e instituciones democráticas desde 1825, cuando se fundó la república[1]. Actualmente, en los últimos seis años ha habido seis diferentes presidentes de la república.
En Bolivia existen 35 naciones diferentes, siendo la principal la nación aymara[2]. El resto de la población, que no pertenece a estas nacionalidades, es mestiza.
Bolivia no es una democracia consolidada actualmente ya que importantes líderes políticos han adherido a la violencia y han apoyado alternativas “anti-sistema” desde el año 2000. Actualmente existe la posibilidad de que la democracia se quiebre.
En estos momentos en Bolivia se reúne una asamblea constituyente que debe refundar las bases del estado. La nueva constitución que surja de aquella asamblea, debe definir claramente un nuevo estado que ayude a consolidar la democracia, tomando en cuenta la diversidad de la sociedad boliviana[3].
Históricamente, el estado-nación en Bolivia creó políticas públicas educativas, del servicio civil y militares, diseñadas para reprimir y eliminar el plurilingüismo y el multiculturalismo. Esta es la idea jacobina de la nación unie et indivisible.
Esto fue claramente lo que sucedió en el proceso que siguió a la revolución de 1952 cuando el estado trató de, por ejemplo, erradicar el analfabetismo educando a las personas solo en español.
La presencia del estado en Bolivia ha estado muy centralizada en La Paz (sede de los poderes ejecutivo y legislativo), e incluso ahora, el gobierno central gestiona más del 70% de los recursos públicos, impidiendo a las diferentes regiones y pueblos indígenas gestionar sus propios presupuestos y recursos.
¿Cómo puede una democracia ser alcanzada en un estado multinacional, plurilingüe y multicultural como Bolivia?
Observando a países similares a Bolivia, encontraremos que en estados multinacionales, el federalismo es la mejor opción para consolidar la democracia. Las mejores democracias consolidadas en estados multinacionales son las de países federales.
En un estado multinacional como Bolivia, las posibilidades para consolidar la democracia se incrementan por políticas estatales que garanticen un manto común de ciudadanía inclusiva y equitativa y refuercen los derechos individuales: el federalismo es la mejor opción.
Una viva e independiente sociedad civil, una sociedad política con suficiente autonomía y consensos sobre procedimientos de gobernanza, constitucionalismo y régimen legal son prácticamente prerrequisitos definitorios de una democracia consolidada[1]. Una débil presencia en gran parte del territorio, en la que los ciudadanos no pueden demandar efectivamente que sus derechos básicos sean respetados, es un gran problema en Bolivia donde el estado se encuentra muy centralizado en La Paz.
La nación por sí misma no tiene ninguna característica organizacional comparable con las que sí tiene el estado. No tiene autonomía, ni agentes, ni leyes, solo los recursos derivados de la identificación psicológica de las personas que la constituyen. Puede haber muchas naciones dentro de un estado, como sucede en Bolivia, que es lo que conocemos como estados multinacionales.
La política de un estado-nación tiene una lógica diferente de la de uno democrático. La política de un estado-nación es una en la cual “las políticas estatales nacionalizantes” tienen como propósito incrementar la homogeneidad cultural. Conciente o inconcientemente desde 1825, cuando el estado boliviano fue fundado, éste debía ser “de y para” la única nación reconocida por los líderes. En la constitución boliviana y en las prácticas políticas, el idioma nacional dominante (español) es el único idioma oficial y es el único idioma aceptable para los negocios del estado y para la educación pública y privada, la religión de la nación (católica) es privilegiada y los símbolos culturales de la nación dominante son también privilegiados en todos los símbolos estatales y en todos los medios de socialización de control estatal como la radio, la televisión y los libros. En contraste, las políticas democráticas en el proceso de creación del estado son aquellas que enfatizan una amplia e inclusiva ciudadanía donde todos los ciudadanos son tratados con los mismos derechos individuales.
Bajo actuales circunstancias cuando los movimientos nacionalistas surgieron aún más después de la caída del muro de Berlín, algunos estados van a empezar una posible consolidación democrática con un alto grado de estado-nación homogéneo.
Existen muchas incongruencias entre las políticas democráticas y las políticas del estado-nación y todas estas incongruencias crean problemas para la consolidación democrática.
En el estado boliviano grupos nacionalistas cuestionan la legitimidad del estado demandando el derecho a la autodeterminación o grupos de “nacionalidad titular” niegan de facto, el carácter multinacional del estado, rechazando cualquier compromiso con otros grupos y excluyéndolos de la ciudadanía completa.
La mayoría -lingüística, religiosa, étnica y cultural- impone sus reglas o concepción del estado en las minorías. Los problemas de “exclusión” de las minorías, de los derechos de ciudadanía completa son también políticamente menos sobresalientes en el contexto de una no-consolidada democracia como la boliviana, porque la gran mayoría también es normalmente excluida de aquellos derechos.
La ciudadanía está relacionada al estado no a las naciones: sin un estado, no puede haber ciudadanía; sin ciudadanía no puede haber democracia.
Ningún estado debería esforzarse por convertirse en un estado-nación y ninguna nación debería convertirse en estado.
El estado multinacional boliviano y la sociedad boliviana deben promover una variedad de instituciones legales apoyadas públicamente, como los medios de comunicación y la educación en diferentes idiomas (español, quechua, aymara y tupí-guaraní), el reconocimiento simbólico de la diversidad cultural, tolerancia legal y política para partidos representando diferentes comunidades, procedimientos y mecanismos políticos: la representación proporcional puede facilitar la representación de las minorías espacialmente dispersas.
La combinación de derechos colectivos de las nacionalidades o minorías y el estado, con los derechos de los individuos totalmente protegidos por el estado.
El federalismo relacionado con el autogobierno de los 9 departamentos del país y de los diferentes grupos étnicos moderará la intensidad de los conflictos en Bolivia y ayudará a hacer a ambos, estado y democracia, más viables.
Actualmente, todos los grupos importantes tienen escritores e intelectuales quienes diseminan las culturas nacionales, donde los sistemas de comunicación han aumentado mucho la posibilidad a emigrantes de permanecer continuamente conectados a sus culturas y donde las modernas normas democráticas aceptan un grado de multiculturalismo y políticas homogeneizantes, que probablemente no serían conducivas a una construcción democrática.
Las personas que viven en Bolivia, deberían, por razones de identidad, disfrutar teniendo múltiples identidades y deberían resistir el movimiento hacia la homogeneización étnica del estado, que se lleva a cabo actualmente desde el gobierno, de igual forma al intento homogeneizador anterior. Las personas son normalmente los primeros objetivos para la coerción por agentes del estado étnico. Actualmente en el mundo hay muchos seres humanos identificados con más de una cultura e historia. Los nacionalistas quieren que las personas abandonen esas identidades duales y elijan. Usualmente inventan o estructuran dicotomías donde no existieron antes.
En Bolivia, la ciudadanía ha sido definida por leyes de nacionalidad ciudadana y no cambiaron en el no-consolidado proceso de democratización. En Bolivia, incluso si algunos nacionalistas extremos negasen la legitimidad del estado boliviano, la cuestión de quien es ciudadano del estado nunca tiene que ser negada por nadie. Cualquier ciudadano boliviano, cualquiera sea su idioma, auto identificación nacional o región de nacimiento tiene que tener derechos políticos y civiles iguales en todo el territorio del estado boliviano.
Junto a esto, la capacidad humana para múltiples y complementarias identidades es precisamente uno de los factores claves que permitirá consolidar la democracia en Bolivia. Pero esto puede frustrarse por el liderazgo político, como el del actual presidente boliviano Evo Morales, quien se auto identifica con solo una nación y cultura, la aymara. Por lo tanto, la calidad del liderazgo democrático es particularmente importante para no caer en conflictos con las identidades.
Las políticas nacionalizantes en cada una de los 5 escenarios de la “polis” muestran algunos progresos:
SOCIEDAD CIVIL
La educación y los medios de comunicación no deberían estar restringidos a un solo idioma mayoritario: en 1994 la reforma a la constitución incluía el reconocimiento a otros idiomas como oficiales y el reconocimiento al derecho de los ciudadanos a aprender en su idioma nativo. Pero el español continúa siendo el único idioma aceptado en los medios de comunicación.
Existe la necesidad de apoyar a las personas que hablan otro idioma a obtener información en su idioma nativo.
SOCIEDAD POLITICA
Leyes de ciudadanía sub-nacional (estatutos de autonomía) podrían llevar a una mayor representación de todas las nacionalidades en cargos políticos electos: en diciembre de 2005, las primeras elecciones para gobernadores de los 9 departamentos del país fue un primer paso en el proceso de descentralización que ayudaría a obtener una mayor representación estatal a las naciones minoritarias, a través de la descentralización de los recursos a las minorías en los departamentos.
BUROCRACIA ESTATAL
Los servicios del estado deberían estar disponibles en todos los idiomas: pero el único idioma utilizado para los asuntos del estado y los servicios públicos es el español. El estado debe brindar sus servicios en todos los idiomas en las todos los departamentos.
IMPERIO DE LA LEY
El sistema legal podría privilegiar a toda una serie de costumbres, prácticas e instituciones del estado-nación: en la nueva constitución debe estar incluida la “justicia comunitaria” de algunas naciones, sin privilegios de ninguna clase y tomando en cuenta los derechos individuales de las personas.
SOCIEDAD ECONÓMICA
Podrían ser dados derechos especiales (o incluso exclusivos) para la redistribución de la tierra: la reforma agraria de 1953 abolió el trabajo forzado y estableció un programa de expropiación y distribución de la propiedad rural de los terratenientes tradicionales a los campesinos indígenas. Pero por falta de apoyo económico estatal para la inversión en las tierras revertidas, el proceso sufrió un retroceso. Es por eso que en 1996 se dictó una nueva ley para sanear todas las tierras del país y revertir al estado, para su posterior redistribución, aquellas tierras improductivas que no cumpliesen una función económico-social.
Se requiere políticas menos mayoritarias y más consensuadas en cada de uno de los escenarios.
PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ARMADOS EN BOLIVIA: REVOLUCIÓN, GUERRILLA Y GUERRA CONTRA LAS DROGAS (Sep. de 2007)
¿Por qué en Bolivia -a diferencia de otros países latinoamericanos- en condiciones desfavorables para la paz, como el boom exportador de cocaína principalmente, la pobreza, las desigualdades sociales y las guerrillas guevaristas, entre otras, no se produjeron conflictos internos armados?
El actual Presidente de Bolivia, Evo Morales, es el máximo líder sindical de los campesinos cocaleros del Chapare (Cochabamba), donde se cultiva más del 90% de la materia prima para la elaboración de la pasta base de cocaína que se produce en Bolivia, lo que demuestra que las expresiones de rechazo a la política antidrogas del gobierno boliviano impuestas bajo presiones del gobierno de los Estados Unidos, fueron expresadas democráticamente y no fueron “caldo de cultivo” para la formación de movimientos armados al margen de la ley.
Deseo analizar y valorar los factores que pudieron haber evitado el establecimiento de conflictos internos armados y que además llevaron a que un campesino de ascendencia indígena aymara, líder de los sindicatos “cocaleros” del Chapare, alcanzase democráticamente la Presidencia de la República, esto a pesar de que Bolivia es uno de los países más pobres de Latinoamérica y a pesar del boom exportador de cocaína, que en otros países sirvió para profundizar conflictos internos armados y crear nuevos conflictos sociales y de tierras.
Entendiendo aquellos factores que evitaron la formación de conflictos armados, que representan los avances hechos hasta ahora por nuestra joven democracia, podremos seguir avanzando hacia el logro de los otros objetivos que quedan por alcanzar para consolidar un sistema democrático que resuelva pacíficamente los problemas de pobreza que sufre la mayoría de los habitantes de Bolivia.
En Bolivia, a diferencia de otros países latinoamericanos, procesos de inclusión social y de profundización de la democracia como la Revolución Nacional de 1.952, las Reformas Constitucionales y la Ley de Participación Popular de 1.994, no incentivaron o evitaron la formación o fortalecimiento de conflictos internos armados, en condiciones desfavorables para la paz, como el boom exportador de cocaína, la pobreza, las desigualdades sociales y las guerrillas guevaristas (Ñancahuazú y Teoponte), entre otras.
Además, Bolivia no posee una historia de confrontaciones violentas internas, a pesar de tener una historia política con muchos golpes de estado, rebeliones militares y población étnica muy diversa[1].
Bolivia, a diferencia de la mayoría de los países latinoamericanos que sufrieron conflictos internos armados, vivió un proceso de reforma agraria, que redistribuyó la tierra a campesinos pobres; modificó su sistema electoral, permitiendo la participación democrática en circunscripciones para diputados a los habitantes del área rural; y además, redistribuyó recursos públicos descentralizándolos a todo el país, a través de los nuevos municipios y territorios indígenas.
Todos estos aspectos muestran que en Bolivia se vivió un proceso de inclusión y creciente participación social de los habitantes más pobres del país en el manejo de sus recursos y de su representación política, evitando su propensión a resolver los problemas a través de conflictos armados, como sucedió en otros países latinoamericanos.
Los países que sufrieron conflictos armados en Latnimaérica (El Salvador, Guatemala, Colombia y Perú) fueron aquellos en los que los excluidos de la representación política, del manejo de recursos públicos y de la redistribución de la tierra, decidieron conseguir sus objetivos a través de las armas, en un Estado que no los incluía para la toma de decisiones.
En Bolivia, desde la Revolución de 1.952 no se han producido más de 1.000 muertos en un mismo año en enfrentamientos armados (definición de conflicto interno armado), incluyendo los años 1967 y 1970, cuando se combatió a la guerrilla de Ñancahuazú, en la que murió el guerrillero argentino-cubano Ernesto Ché Guevara y a su continuación, la guerrilla de Teoponte, respectivamente.
La definición de conflicto interno armado excluye a Bolivia de la lista de los países que se encuentran o se encontraron en situación de conflicto armado, en los últimos 50 años.
En la literatura sobre conflictos internos armados, vemos que entre los principales motivos para la instauración de estos en Latinoamérica, se encuentran: una mala distribución de la tierra, factor de producción fundamental en economías precapitalistas agrarias; la ausencia de espacios políticos democráticos; estructuras económicas que generan poco excedente y mal distribuido; y una heredada cultura política autoritaria.
Entre los países que promulgaron leyes de Reforma Agraria en Latinoamérica se encuentran:
México (1915)
Venezuela (1945)
Bolivia (1953)
Cuba (1959)
Colombia (1961)
Costa Rica (1961)
Chile (1962)
Perú (1964)
Ecuador (1964)
De los anteriores países, Colombia y Perú fueron los casos en donde se han sufrido conflictos internos armados. En el caso de Colombia, a pesar de haberse promulgado las Leyes 135 de 1961 Sobre Reforma Social Agraria, modificada por las leyes 1 de 1968, 4 de 1973 y 30 de 1988, existe una mala distribución de la tierra, que empeoró en la década de los ’80, con la irrupción de los narcotraficantes como terratenientes, entendido esto como mucha tierra en pocas manos.
En el caso peruano, los motivos para el surgimiento de una guerrilla muy sangrienta pero que nunca llegó a masificarse fueron principalmente por un sistema democrático débil y corrupto y se circunscribió a un sector pequeño de la población.
El proceso de la revolución nacional y su principal medida, la reforma agraria, fueron el principal motivo para el fracaso de la instauración de la guerrilla comandada por Ernesto Ché Guevara en 1967, en la zona de Ñancahuazú (Santa Cruz-Chuquisaca) y para el posterior fracaso de la guerrilla guevarista con los mismos métodos foquistas que la anterior, que se desarrolló en Teoponte en 1970. Ambas guerrillas no lograron masificarse a pesar de haberse instalado en zonas campesinas pobres y de haber tenido contacto directo con los pobladores de ambas zonas, que en lugar de solidarizarse con los alzados en armas, en muchos casos, colaboraron voluntariamente con el ejército para que derroten a los guerrilleros. Los campesinos que tuvieron contacto con los guerrilleros, en ambos casos, eran propietarios de sus parcelas de tierra, por lo que no se sentían incentivados a tomar las armas.
Luego en las décadas del ‘70 y ‘80, se produjo el boom del narcotráfico en los países andinos, incluido Bolivia, que a diferencia de Perú y Colombia, no fomentó el establecimiento o profundización, de conflictos armados, como el caso de Sendero Luminoso en Perú, que tenía nexos con el narcotráfico. En el caso colombiano, los nexos eran principalmente con los paramilitares aunque también con la guerrilla de las FARC.
A fines de la década del ’80 empieza la decidida guerra contra las drogas en Bolivia, con la promulgación de la Ley de Sustancias Controladas o Ley 1008, que llega a su máximo nivel represivo en la erradicación forzada de cultivos de coca, el año 1999, con muertos y heridos a causa de enfrentamientos entre la Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMOPAR) entrenada y financiada por la DEA norteamericana y los campesinos cocaleros del Chapare.
A pesar de la violencia generada en ese año por presiones del gobierno norteamericano y su certificación internacional, que condiciona el acceso a recursos financieros, los campesinos cocaleros del Chapare, no toman el camino de las armas o de alianzas explícitas o corporativas con el narcotráfico, tomando en cuenta que se les estaba erradicando su fuente única de ingresos.
Con las Reformas Constitucionales y la Ley de Participación Popular de 1994, los cocaleros obtienen algunas diputaciones, como la de su líder, Evo Morales, con lo que participan del principal escenario democrático para expresar su rechazo a la política antidrogas del gobierno (aunque eso no signifique que haya sido la única forma de expresión de rechazo, ya que realizaban, marchas, paros, huelgas y bloqueos de caminos) y además participaban de la administración del Estado a través de algunos gobiernos locales o municipios de la zona. Así, no se sentían incentivados a crear nexos con el narcotráfico (lo cual no significa que no hayan existido) al punto de protegerse mutuamente fuera de la ley.
Con todo lo expuesto anteriormente, no se pretende representar un Estado inclusivo social y económicamente y que todos sus problemas los resuelve pacíficamente por ser un país con una gran democracia. Bolivia es todavía un Estado en el que la democracia no está debidamente consolidada, en el que se puede mejorar la distribución de la riqueza, de la tierra, y en el que las desigualdades se magnifican, dado el nivel de pobreza de los que se encuentra en la base de la pirámide social. Aún el 60% de los bolivianos viven en condición de pobreza y entre éstos, casi la mitad son campesinos.
Queda mucho por hacer, pero siempre es bueno mirar hacia atrás y valorar lo que se hizo bien, aunque todavía parezca poco, sobretodo si esto sirvió para salvar incontables vidas.
El actual Presidente de Bolivia, Evo Morales, es el máximo líder sindical de los campesinos cocaleros del Chapare (Cochabamba), donde se cultiva más del 90% de la materia prima para la elaboración de la pasta base de cocaína que se produce en Bolivia, lo que demuestra que las expresiones de rechazo a la política antidrogas del gobierno boliviano impuestas bajo presiones del gobierno de los Estados Unidos, fueron expresadas democráticamente y no fueron “caldo de cultivo” para la formación de movimientos armados al margen de la ley.
Deseo analizar y valorar los factores que pudieron haber evitado el establecimiento de conflictos internos armados y que además llevaron a que un campesino de ascendencia indígena aymara, líder de los sindicatos “cocaleros” del Chapare, alcanzase democráticamente la Presidencia de la República, esto a pesar de que Bolivia es uno de los países más pobres de Latinoamérica y a pesar del boom exportador de cocaína, que en otros países sirvió para profundizar conflictos internos armados y crear nuevos conflictos sociales y de tierras.
Entendiendo aquellos factores que evitaron la formación de conflictos armados, que representan los avances hechos hasta ahora por nuestra joven democracia, podremos seguir avanzando hacia el logro de los otros objetivos que quedan por alcanzar para consolidar un sistema democrático que resuelva pacíficamente los problemas de pobreza que sufre la mayoría de los habitantes de Bolivia.
En Bolivia, a diferencia de otros países latinoamericanos, procesos de inclusión social y de profundización de la democracia como la Revolución Nacional de 1.952, las Reformas Constitucionales y la Ley de Participación Popular de 1.994, no incentivaron o evitaron la formación o fortalecimiento de conflictos internos armados, en condiciones desfavorables para la paz, como el boom exportador de cocaína, la pobreza, las desigualdades sociales y las guerrillas guevaristas (Ñancahuazú y Teoponte), entre otras.
Además, Bolivia no posee una historia de confrontaciones violentas internas, a pesar de tener una historia política con muchos golpes de estado, rebeliones militares y población étnica muy diversa[1].
Bolivia, a diferencia de la mayoría de los países latinoamericanos que sufrieron conflictos internos armados, vivió un proceso de reforma agraria, que redistribuyó la tierra a campesinos pobres; modificó su sistema electoral, permitiendo la participación democrática en circunscripciones para diputados a los habitantes del área rural; y además, redistribuyó recursos públicos descentralizándolos a todo el país, a través de los nuevos municipios y territorios indígenas.
Todos estos aspectos muestran que en Bolivia se vivió un proceso de inclusión y creciente participación social de los habitantes más pobres del país en el manejo de sus recursos y de su representación política, evitando su propensión a resolver los problemas a través de conflictos armados, como sucedió en otros países latinoamericanos.
Los países que sufrieron conflictos armados en Latnimaérica (El Salvador, Guatemala, Colombia y Perú) fueron aquellos en los que los excluidos de la representación política, del manejo de recursos públicos y de la redistribución de la tierra, decidieron conseguir sus objetivos a través de las armas, en un Estado que no los incluía para la toma de decisiones.
En Bolivia, desde la Revolución de 1.952 no se han producido más de 1.000 muertos en un mismo año en enfrentamientos armados (definición de conflicto interno armado), incluyendo los años 1967 y 1970, cuando se combatió a la guerrilla de Ñancahuazú, en la que murió el guerrillero argentino-cubano Ernesto Ché Guevara y a su continuación, la guerrilla de Teoponte, respectivamente.
La definición de conflicto interno armado excluye a Bolivia de la lista de los países que se encuentran o se encontraron en situación de conflicto armado, en los últimos 50 años.
En la literatura sobre conflictos internos armados, vemos que entre los principales motivos para la instauración de estos en Latinoamérica, se encuentran: una mala distribución de la tierra, factor de producción fundamental en economías precapitalistas agrarias; la ausencia de espacios políticos democráticos; estructuras económicas que generan poco excedente y mal distribuido; y una heredada cultura política autoritaria.
Entre los países que promulgaron leyes de Reforma Agraria en Latinoamérica se encuentran:
México (1915)
Venezuela (1945)
Bolivia (1953)
Cuba (1959)
Colombia (1961)
Costa Rica (1961)
Chile (1962)
Perú (1964)
Ecuador (1964)
De los anteriores países, Colombia y Perú fueron los casos en donde se han sufrido conflictos internos armados. En el caso de Colombia, a pesar de haberse promulgado las Leyes 135 de 1961 Sobre Reforma Social Agraria, modificada por las leyes 1 de 1968, 4 de 1973 y 30 de 1988, existe una mala distribución de la tierra, que empeoró en la década de los ’80, con la irrupción de los narcotraficantes como terratenientes, entendido esto como mucha tierra en pocas manos.
En el caso peruano, los motivos para el surgimiento de una guerrilla muy sangrienta pero que nunca llegó a masificarse fueron principalmente por un sistema democrático débil y corrupto y se circunscribió a un sector pequeño de la población.
El proceso de la revolución nacional y su principal medida, la reforma agraria, fueron el principal motivo para el fracaso de la instauración de la guerrilla comandada por Ernesto Ché Guevara en 1967, en la zona de Ñancahuazú (Santa Cruz-Chuquisaca) y para el posterior fracaso de la guerrilla guevarista con los mismos métodos foquistas que la anterior, que se desarrolló en Teoponte en 1970. Ambas guerrillas no lograron masificarse a pesar de haberse instalado en zonas campesinas pobres y de haber tenido contacto directo con los pobladores de ambas zonas, que en lugar de solidarizarse con los alzados en armas, en muchos casos, colaboraron voluntariamente con el ejército para que derroten a los guerrilleros. Los campesinos que tuvieron contacto con los guerrilleros, en ambos casos, eran propietarios de sus parcelas de tierra, por lo que no se sentían incentivados a tomar las armas.
Luego en las décadas del ‘70 y ‘80, se produjo el boom del narcotráfico en los países andinos, incluido Bolivia, que a diferencia de Perú y Colombia, no fomentó el establecimiento o profundización, de conflictos armados, como el caso de Sendero Luminoso en Perú, que tenía nexos con el narcotráfico. En el caso colombiano, los nexos eran principalmente con los paramilitares aunque también con la guerrilla de las FARC.
A fines de la década del ’80 empieza la decidida guerra contra las drogas en Bolivia, con la promulgación de la Ley de Sustancias Controladas o Ley 1008, que llega a su máximo nivel represivo en la erradicación forzada de cultivos de coca, el año 1999, con muertos y heridos a causa de enfrentamientos entre la Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMOPAR) entrenada y financiada por la DEA norteamericana y los campesinos cocaleros del Chapare.
A pesar de la violencia generada en ese año por presiones del gobierno norteamericano y su certificación internacional, que condiciona el acceso a recursos financieros, los campesinos cocaleros del Chapare, no toman el camino de las armas o de alianzas explícitas o corporativas con el narcotráfico, tomando en cuenta que se les estaba erradicando su fuente única de ingresos.
Con las Reformas Constitucionales y la Ley de Participación Popular de 1994, los cocaleros obtienen algunas diputaciones, como la de su líder, Evo Morales, con lo que participan del principal escenario democrático para expresar su rechazo a la política antidrogas del gobierno (aunque eso no signifique que haya sido la única forma de expresión de rechazo, ya que realizaban, marchas, paros, huelgas y bloqueos de caminos) y además participaban de la administración del Estado a través de algunos gobiernos locales o municipios de la zona. Así, no se sentían incentivados a crear nexos con el narcotráfico (lo cual no significa que no hayan existido) al punto de protegerse mutuamente fuera de la ley.
Con todo lo expuesto anteriormente, no se pretende representar un Estado inclusivo social y económicamente y que todos sus problemas los resuelve pacíficamente por ser un país con una gran democracia. Bolivia es todavía un Estado en el que la democracia no está debidamente consolidada, en el que se puede mejorar la distribución de la riqueza, de la tierra, y en el que las desigualdades se magnifican, dado el nivel de pobreza de los que se encuentra en la base de la pirámide social. Aún el 60% de los bolivianos viven en condición de pobreza y entre éstos, casi la mitad son campesinos.
Queda mucho por hacer, pero siempre es bueno mirar hacia atrás y valorar lo que se hizo bien, aunque todavía parezca poco, sobretodo si esto sirvió para salvar incontables vidas.
THE RELATIONSHIP BETWEEN THE FOREIGN DIRECT INVESTMENT (FDI) AND UNEMPLOYMENT IN BOLIVIA
There are several different data in Bolivia about unemployment. This memorandum analyzes the relationships between unemployment and foreign direct investment, and recommends policies that facilitate the conditions in order to get a long-term foreign investment in the country.
Unemployment is a major social problem in Bolivia that makes people emigrate to others countries. Millions of people in the last ten years have left their homes even separating from their families.
Besides, employment creates citizens with rights and gets the people out of the poverty. In Bolivia, more than 60% of the population is behind the poverty line.
ANALISIS AND ARGUMENTS
Some theorists believe that the relationship between investment and unemployment is clear and undisputable. An economic expansion consists of the building-up of capital. An increase in the desire to save causes the rate of interest to fall and investment to rise. Moreover, such capital accumulation entails more roundabout production processes when capital gets located to earlier production stages. A monetary expansion has the undesirable effect of lowering the rate of interest below its natural level, which makes genuine saving fall and forced saving and investment increase, hence causing an unsustainable boom that is invariably followed by a bust.
An artificial low rate of interest eventually gives a way to a high real rate of interest as overcommitted investors bid for increasingly scarce resources. During the boom period workers are increasingly employed in the earlier stages of production, while in the bust phase they are released from failing enterprises and unemployment rate goes up.
The foreign direct investment in Bolivia has increase extraordinary during the ‘90’s decade as a percentage of the GDP, from negatives rates to 12% of the GDP in the last year of the survey (2000).
Bolivia in the ‘90’s has the largest foreign direct investment in the Latin American region: accounting for a median of 10% of the GDP, with its GDP growth of 4% in the decade.
In this decade (2000’s), the foreign direct investment has decreased constantly to 8% of the GDP and the GDP growth rates have fallen too, to 3% per year.
Unemployment rates show us an increase during the last year of the ’90’s correlated with a decrease of the foreign direct investment.
In 1989 the FDI starts to be positive as a percentage of the GDP and the unemployment rates start to decrease from 10% to 3% in 1994. In the last year of the 90’s decade the mentioned rates start to back down to the positions of the 80’s: low foreign direct investment.
From rates of 12% the FDI starts to decrease in 2002 to rates of 5% of GDP.We have a strong correlation between unemployment and foreign direct investment (-0.685) with a high significance (0.061).
In this survey we can see that without FDI the unemployment would be about 10% of the labor force.
We also analyze the survey and found that the 54.6% of the unemployment is explained by the foreign direct investment. The regression analysis also shows us a high level of significance (0.036):
Unemployment Rate (% of total labor force) = 7.31% - 0.664% (FDI, %GDP) + e
In a poor country as Bolivia is, when there is not a mature market of capitals because they are scarce, the foreign investment is crucial to get high rates of GDP growth and low unemployment.
There is a necessity to seek strategies in order to create the conditions for a sustainable foreign direct investment, so that joining the public and private national investment Bolivia is going to decrease the present high unemployment rates.
There is a keen competition among developed and developing countries to attract foreign direct investment. This drive to lure investment often extends to the subnational level, with different regional authorities pursuing their own strategies and assembling their own baskets of incentives to attract new investments. Various reforms and strategies could be implemented. Some are critical of the high costs of many of these initiatives, arguing that it would be more rewarding to improve a country’s general business environment.
The resources gathered in this memo examine many different methods used by policymakers to attract FDI and their effectiveness. These approaches include:
Providing special fiscal incentives, such as tax concessions, cash grants, and specific subsidies;
Improving domestic infrastructure;
Promoting local skills development to meet investor needs and expectations;
Establishing broad-reaching FDI promotion agencies;
Improving the regulatory environment and decreasing red tape; and
Engaging in international governing arrangements.
Unemployment is a major social problem in Bolivia that makes people emigrate to others countries. Millions of people in the last ten years have left their homes even separating from their families.
Besides, employment creates citizens with rights and gets the people out of the poverty. In Bolivia, more than 60% of the population is behind the poverty line.
ANALISIS AND ARGUMENTS
Some theorists believe that the relationship between investment and unemployment is clear and undisputable. An economic expansion consists of the building-up of capital. An increase in the desire to save causes the rate of interest to fall and investment to rise. Moreover, such capital accumulation entails more roundabout production processes when capital gets located to earlier production stages. A monetary expansion has the undesirable effect of lowering the rate of interest below its natural level, which makes genuine saving fall and forced saving and investment increase, hence causing an unsustainable boom that is invariably followed by a bust.
An artificial low rate of interest eventually gives a way to a high real rate of interest as overcommitted investors bid for increasingly scarce resources. During the boom period workers are increasingly employed in the earlier stages of production, while in the bust phase they are released from failing enterprises and unemployment rate goes up.
The foreign direct investment in Bolivia has increase extraordinary during the ‘90’s decade as a percentage of the GDP, from negatives rates to 12% of the GDP in the last year of the survey (2000).
Bolivia in the ‘90’s has the largest foreign direct investment in the Latin American region: accounting for a median of 10% of the GDP, with its GDP growth of 4% in the decade.
In this decade (2000’s), the foreign direct investment has decreased constantly to 8% of the GDP and the GDP growth rates have fallen too, to 3% per year.
Unemployment rates show us an increase during the last year of the ’90’s correlated with a decrease of the foreign direct investment.
In 1989 the FDI starts to be positive as a percentage of the GDP and the unemployment rates start to decrease from 10% to 3% in 1994. In the last year of the 90’s decade the mentioned rates start to back down to the positions of the 80’s: low foreign direct investment.
From rates of 12% the FDI starts to decrease in 2002 to rates of 5% of GDP.We have a strong correlation between unemployment and foreign direct investment (-0.685) with a high significance (0.061).
In this survey we can see that without FDI the unemployment would be about 10% of the labor force.
We also analyze the survey and found that the 54.6% of the unemployment is explained by the foreign direct investment. The regression analysis also shows us a high level of significance (0.036):
Unemployment Rate (% of total labor force) = 7.31% - 0.664% (FDI, %GDP) + e
In a poor country as Bolivia is, when there is not a mature market of capitals because they are scarce, the foreign investment is crucial to get high rates of GDP growth and low unemployment.
There is a necessity to seek strategies in order to create the conditions for a sustainable foreign direct investment, so that joining the public and private national investment Bolivia is going to decrease the present high unemployment rates.
There is a keen competition among developed and developing countries to attract foreign direct investment. This drive to lure investment often extends to the subnational level, with different regional authorities pursuing their own strategies and assembling their own baskets of incentives to attract new investments. Various reforms and strategies could be implemented. Some are critical of the high costs of many of these initiatives, arguing that it would be more rewarding to improve a country’s general business environment.
The resources gathered in this memo examine many different methods used by policymakers to attract FDI and their effectiveness. These approaches include:
Providing special fiscal incentives, such as tax concessions, cash grants, and specific subsidies;
Improving domestic infrastructure;
Promoting local skills development to meet investor needs and expectations;
Establishing broad-reaching FDI promotion agencies;
Improving the regulatory environment and decreasing red tape; and
Engaging in international governing arrangements.
La relación entre inflación y desempleo
Las principales escuelas de la macroeconomía no discrepan mucho sobre la naturaleza general de la inflación. Los keynesianos, los monetaristas y los economistas clásicos coinciden todos ellos en que la inflación consiste esencialmente en la existencia de demasiado gasto que choca con una reducida oferta de bienes.
La inflación es de característica tendencial (también llamada inflación esperada, prevista o subyacente), es decir que permanece en un mismo nivel un año tras otro, a menos que sufra una perturbación grande. Los tipos de perturbaciones que explican la inflación son los de demanda y los de oferta.
Las variaciones en la inversión, en el gasto público, en las exportaciones netas (exportaciones menos importaciones), así como la creación de más dinero por parte del ente emisor (banco central) pueden elevar la demanda agregada. Cualquiera que sea la fuente, si la demanda agregada aumenta rápidamente y supera la capacidad potencial productiva de la economía, los precios comienzan a subir cada vez más de prisa. En este caso, el sentido de la causalidad es evidente: va de la demanda a la inflación. Un nivel de demanda agregada alta implica una tasa de desempleo baja y viceversa.
Cuando los precios y los salarios comienzan a subir antes de que se alcance el pleno empleo debido al aumento del costo del trabajo, del capital y de las materias primas, incluso en una economía que tenga recursos ociosos, estamos hablando de una inflación de oferta o de costos.
En función de lo indicado, la curva de Phillips representa la existencia de una relación inversa entre el desempleo y la inflación. Surgió de un estudio pionero elaborado por el economista neocelandés A. W. Phillips, quien intentó cuantificar los determinantes de la inflación.
Una tercera variable a considerar para este modelo, consiste en las expectativas sobre la inflación. Las expectativas consisten en el proceso mediante el cual se fijan los precios y los salarios con la vista puesta en la situación económica futura y no pueden alterarse fácilmente una vez que se fijan.
Dada la gran cantidad de tiempo que se necesita para modificar las expectativas sobre la inflación e influir en la mayoría de los salarios y los precios, cuando comienza la subida de los precios y la mayoría de los agentes económicos la esperan, las perturbaciones de la oferta o de la demanda tienen que ser grandes y el periodo de tiempo largo para que la inflación tendencial o esperada evolucione a una tasa distinta.
“el papel que juegan las expectativas de los agentes económicos sobre la inflación va en contraposición a la relación inversa entre inflación y desempleo planteado por la teoría de la Curva de Phillips”.
En Estados Unidos a principios de la década del ‘60 la tasa de inflación era baja, el rápido crecimiento y el bajo desempleo registrados durante la guerra de Vietnam generaron presiones al alza sobre los precios y los salarios: se produjo una perturbación de la demanda que llevo a la inflación efectiva a superar a la inflación esperada (expectativas), sin embargo la inflación esperada siguió la pista trazada por la creciente inflación efectiva. La situación se mantuvo estable hasta 1974 en que el incremento de los precios del petróleo disparó la inflación efectiva, de nuevo la inflación esperada la siguió, elevándose. En 1980, sin embargo, las autoridades decidieron parar la inflación y la recesión posterior frenó el crecimiento económico pero no la inflación esperada hasta algunos años después. Dándose el caso durante algunos años de inflación alta con alto desempleo (estanflación). Este ejemplo muestra como la curva de Phillips no siempre permite predecir de manera precisa la relación entre desempleo e inflación.
La inflación es de característica tendencial (también llamada inflación esperada, prevista o subyacente), es decir que permanece en un mismo nivel un año tras otro, a menos que sufra una perturbación grande. Los tipos de perturbaciones que explican la inflación son los de demanda y los de oferta.
Las variaciones en la inversión, en el gasto público, en las exportaciones netas (exportaciones menos importaciones), así como la creación de más dinero por parte del ente emisor (banco central) pueden elevar la demanda agregada. Cualquiera que sea la fuente, si la demanda agregada aumenta rápidamente y supera la capacidad potencial productiva de la economía, los precios comienzan a subir cada vez más de prisa. En este caso, el sentido de la causalidad es evidente: va de la demanda a la inflación. Un nivel de demanda agregada alta implica una tasa de desempleo baja y viceversa.
Cuando los precios y los salarios comienzan a subir antes de que se alcance el pleno empleo debido al aumento del costo del trabajo, del capital y de las materias primas, incluso en una economía que tenga recursos ociosos, estamos hablando de una inflación de oferta o de costos.
En función de lo indicado, la curva de Phillips representa la existencia de una relación inversa entre el desempleo y la inflación. Surgió de un estudio pionero elaborado por el economista neocelandés A. W. Phillips, quien intentó cuantificar los determinantes de la inflación.
Una tercera variable a considerar para este modelo, consiste en las expectativas sobre la inflación. Las expectativas consisten en el proceso mediante el cual se fijan los precios y los salarios con la vista puesta en la situación económica futura y no pueden alterarse fácilmente una vez que se fijan.
Dada la gran cantidad de tiempo que se necesita para modificar las expectativas sobre la inflación e influir en la mayoría de los salarios y los precios, cuando comienza la subida de los precios y la mayoría de los agentes económicos la esperan, las perturbaciones de la oferta o de la demanda tienen que ser grandes y el periodo de tiempo largo para que la inflación tendencial o esperada evolucione a una tasa distinta.
“el papel que juegan las expectativas de los agentes económicos sobre la inflación va en contraposición a la relación inversa entre inflación y desempleo planteado por la teoría de la Curva de Phillips”.
En Estados Unidos a principios de la década del ‘60 la tasa de inflación era baja, el rápido crecimiento y el bajo desempleo registrados durante la guerra de Vietnam generaron presiones al alza sobre los precios y los salarios: se produjo una perturbación de la demanda que llevo a la inflación efectiva a superar a la inflación esperada (expectativas), sin embargo la inflación esperada siguió la pista trazada por la creciente inflación efectiva. La situación se mantuvo estable hasta 1974 en que el incremento de los precios del petróleo disparó la inflación efectiva, de nuevo la inflación esperada la siguió, elevándose. En 1980, sin embargo, las autoridades decidieron parar la inflación y la recesión posterior frenó el crecimiento económico pero no la inflación esperada hasta algunos años después. Dándose el caso durante algunos años de inflación alta con alto desempleo (estanflación). Este ejemplo muestra como la curva de Phillips no siempre permite predecir de manera precisa la relación entre desempleo e inflación.
LA CONFORMACIÓN DE CIUDADANÍA EN AMERICA LATINA
Para entender la construcción de la noción de ciudadanía en América Latina se tiene que mirar inevitablemente el pasado de nuestra herencia colonial. En aquella época la sociedad estaba regida por criollos acomodados (hijos de europeos, nacidos en América), que llegado el momento de la caída del Rey de España por las fuerzas napoleónicas, se rebelaron, no en contra del Rey, sino más bien para asumir las funciones reservadas exclusivamente a los españoles, ante el vacío de poder.
Los españoles, luego de la expulsión de las fuerzas napoleónicas y la consiguiente reinstauración plena del monarca Fernando VII en el trono, trataron de recuperar los territorios del imperio, que le habían sido arrebatados por los criollos unos años antes, para lo cual se valieron del apoyo de los esclavos y de los indígenas americanos.
La sublevación criolla, había sido inducida, aprovechando el vacío de poder, por el endurecimiento de las políticas comerciales por parte del imperio, que monopolizaba el intercambio para beneficio exclusivo de los españoles y en menor medida, por la propagación de las ideas liberales del Iluminismo, que venía a proponer ideas contrarias al absolutismo practicado por la mayoría de las coronas europeas, entre ellas la española.
Además, los criollos fueron discriminados por los españoles en el manejo de la burocracia colonial, ya que era casi imposible que un criollo llegue a posiciones oficiales importantes, o ser ascendido o reubicado en otro lugar. En términos generales, podemos inferir que una de las razones del levantamiento armado, que no solamente fue criollo, sino también indígena en algunas regiones, fue por la negativa de la corona española de considerar como ciudadanos del imperio a aquellos habitantes de Hispanoamérica que no hubiesen nacido en suelo español.
Según Anderson, las coincidencias que encontraban los criollos entre sí, fue lo que sembró el sentimiento de “comunidad imaginada”. Los criollos empezaron a ver como extraños o extranjeros a los españoles, a pesar de tener casi todo en común con ellos.
Pero lo determinante para la creación de la “comunidad imaginada” hispanoamericana fue la llegada de la imprenta a estos territorios, que permitió conocer la existencia de otros “connacionales” similares y contemporáneos en todo el continente.
Esta comunidad imaginada hispanoamericana no generó un nacionalismo permanente, como era el sueño de Bolívar, debido al bajo nivel de desarrollo capitalista y tecnológico español - en comparación al desarrollo de los ingleses, que generó un nacionalismo permanente entre los criollos de esa región: el nacionalismo norteamericano, que permanece hasta nuestros días. Por tal motivo, luego se produjo la desmembración de la Gran Colombia, como caso emblemático de fragmentación del nacionalismo hispanoamericano.
Luego de la finalización de la guerra de independencia y de la desintegración de la idea de una sola comunidad imaginada, se produjo el nacimiento de muchas nuevas naciones que no tenían un eje articulador burocrático y militar, de tamaño semejante al que existía en la época colonial.
En aquella época, a las nuevas naciones les sobrevino una crisis económica a causa de los costos de la guerra de independencia y de los costos de establecer Estados nacionales, que como herederos de la burocracia colonial, se tornaron en Estados centralistas, ocupados de integrar a la sociedad en lo interno y preservar las fronteras en lo externo.
Los nuevos Estados latinoamericanos pudieron, en la mayoría de los casos, resolver sus problemas internos, gracias en parte, a su reintegración al comercio mundial, en pleno auge del sistema mercantilista.
En consecuencia, desarrollaron un capitalismo basado en la exportación de materias primas, donde los capitalistas exportadores impusieron su predominio político en un sistema sin democracia, que no modificó la situación de las mayorías con respecto a lo que había sido en el periodo colonial.
En la segunda mitad del siglo XIX, la dominación social de los exportadores de materias primas coincidió con las políticas estatales, lo que significó el establecimiento de una oligarquía terrateniente, en algunos países, y/o una oligarquía minera, en otros. Esto ocurrió sin que se generasen reacciones sociales, ya que aquellas mayorías sometidas no contaban con una representación democrática en un Estado que además de excluyente, utilizaba paternalmente a las masas.
El paso hacia el capitalismo oligárquico, del cuasi-feudalismo, en los países agro-exportadores y de la cuasi-esclavitud, en los países minero-exportadores, en la que se encontraban las clases trabajadoras en la etapa pre-capitalista, no tuvo resistencia porque no estaban organizados socialmente, no existió desarrollo tecnológico ni la formación de una burguesía, condiciones objetivas para la existencia del cambio cualitativo.
A diferencia del desarrollo de otros capitalismos, el latinoamericano se constituyó como sistema de dominación de una oligarquía, que vino a sustituir el papel de una monarquía. Es decir, este sistema no se instituyó como la superación de contradicciones de un sistema económico anterior (el feudalismo o la esclavitud). A su vez, la transición del capitalismo oligárquico a uno más democrático no se dio por la contradicción entre una burguesía y una clase obrera.
El Estado oligárquico, paternalista y excluyente, garantizó la dominación y el sometimiento de una clase sobre otra y su apropiación de los excedentes de la exportación de minerales y productos agropecuarios.
Una sociedad marcadamente diferenciada en clases sociales, acrecentó sus diferencias con el ‘boom’ de las exportaciones de materias primas, instaurando el capitalismo oligárquico, sistema en el cual el Estado no impidió la desagregación de la sociedad.
La oligarquía manejaba el Estado y sus instituciones, lo que reflejaba que sus intereses corporativos no se contradecían con los del Estado a la hora de fijar las políticas cambiarias, monetarias, crediticias, distribución de la tierra, concesiones mineras, etc., todas dentro del sistema económico liberal imperante en el mundo de aquella época. El Estado era manejado por partidos oligárquicos excluyentes, en un régimen electoral excluyente que así lo permitía.
Los capitalismos oligárquicos latinoamericanos se caracterizaron porque el Estado y las clases dominantes estaban casi fusionados, por un lado; y porque el Estado era antagónico y extraño a las clases sometidas, además de excluirlas, por el otro.
La crisis de este sistema se dio por las diferencias que empezaron a presentarse entre el corporativismo oligárquico y el Estado, que pasó de ser de los capitalistas para ser un Estado capitalista, al desintegrarse las prácticas antidemocráticas y la desaparición de los partidos oligárquicos por partidos de masas.
Todo esto en conjunción con la caída de los precios de las materias primas, que mermó el poder de las oligarquías. Al basarse la producción en el mercado interno, el Estado se volvió capitalista y sus intereses ya no coincidían con los de la oligarquía, lo que originó la apertura a formas más democráticas de representación y la consiguiente captura de las instituciones del Estado por partidos de masas[i].
Estos partidos de masas tomaron las banderas de las clases sometidas y sus demandas. El pedido de mayor democracia y mayor participación en los excedentes, fueron aceptados por la burguesía en algunos países, como dique de contención ante posibles movilizaciones populares incontrolables. Estos partidos tenían características nacionalistas-autoritarias y anti-oligárquicas[ii] pero en algunos casos crearon formas de organización políticas antidemocráticas utilizando a las clases populares.
Para entender mejor el complejo sistema latinoamericano tenemos que conocer que existen dos ejes fundamentales para la comprensión de la evolución política de las sociedades contemporáneas: liberalización y participación. La liberalización se refiere al grado de institucionalización alcanzado por las reglas de competición política y el acatamiento de sus resultados. Es decir, la medida en que todos los participantes de la disputa política reconocen mutuamente los derechos de crear organizaciones, de expresión, de voto, de competir por cargos públicos, en fin, de todos los derechos característicos de un orden liberal. La participación se refiere a la proporción de la población a los cuales esos derechos le son garantizados.
Existen dos formas de alcanzar formas más democráticas en las sociedades contemporáneas: la primera a través del paso de la oligarquía a un sistema democrático restringido (voto calificado, por ejemplo) pero institucionalizado (poliarquía); y la otra a través del paso de la oligarquía a la democracia plena y abierta, sin institucionalizar al Estado.
En Latinoamérica se incorporó a las masas al proceso político y a la democracia sin que el Estado y las reglas se hayan estabilizado institucionalmente, lo que explica en alguna forma la inestabilidad de los sistemas políticos latinoamericanos. Pero yo me hago la siguiente pregunta: ¿no es posible darle a las masas el derecho a mayor participación, mayor democracia, mayor representatividad política, aunque el Estado no se haya estabilizado institucionalmente?
En América Latina las políticas sociales de redistribución del ingreso, se dieron antes que se resuelvan los problemas ‘institucionales’. Estas políticas fueron utilizadas como instrumento para solucionar el problema de conciliar la participación de las masas y la baja institucionalización. La política social latinoamericana surgió como instrumento capaz de aumentar la participación de las masas sin desequilibrar bruscamente (rebeliones, revoluciones, etc.) la competición política poco institucionalizada, entre las élites (democracia restringida).
El origen efectivo de la legislación social latinoamericana se encontraba en períodos de intensa agitación política de las masas, asociada a la seria crisis de las instituciones políticas.
Finalmente, la solución de la crisis de participación por la vía de la política social redistributiva no ayudó en la solución del problema de la integración o de la liberalización.
El divorcio entre el proceso político formal y la competición distributiva entre capitalistas y trabajadores se fue acentuando todavía más por el hecho de que el origen de la legislación social se encontraba en las estructuras del sistema formal. Esto quiere decir que la competición por prestigio político dentro de las estructuras formales (Estado) no tenía costos reales políticos para los que sugerían políticas sociales, ya que el beneficiar a los trabajadores y perjudicar a los capitalistas, clases divorciadas y desintegradas formalmente, no acarreaba ningún problema, más bien beneficios políticos. En consecuencia, se produjo el florecimiento y la diseminación del populismo en todos los países latinoamericanos.
Toda política social efectiva configura una política redistributiva, es decir, beneficia a algunos perjudicando a otros, siendo insensato, o irresponsable, suponer que alguna política social pueda ser universalmente gratuita o que beneficie a todos, siendo que existen recursos escasos. El divorcio entre el proceso político formal y la competición entre segmentos sociales (capitalistas vs. trabajadores) permitió que políticos de masa formulen y propongan políticas sociales redistributivas, como si no lo fuesen – esta es la esencia principal de la política populista.
Política distributiva es toda asignación de recursos discretos que, en principio, no excluyen a la asignación del mismo tipo de recursos un número infinito de veces.
Política redistributiva son visibles y claramente de suma cero, esto es, su implementación deja inmediatamente a otras políticas sin poder ser ejecutadas y, aún más, que ninguna política semejante puede ser repetida (impuesto a la renta, por ejemplo).
La evolución latinoamericana se dio con el proceso de incorporación política antes que el proceso de institucionalización de la competición política (liberalización); con la política social utilizada como instrumento para aumentar o permitir la participación de las masas pero con baja institucionalización, es decir con poca participación democrática de las masas; y la construcción de una identidad colectiva de los principales actores políticos, antes de la estabilización institucional – que le seguiría, como consecuencia histórica, la emergencia del populismo y la transformación de la política social en un obstáculo a la estabilización democrática.
La institucionalización de la competencia política, se puede lograr y de hecho se logró en algunos países, después de la incorporación política de las masas, aunque hay que reconocer que en los casos más exitosos, la incorporación de las masas al proceso político se dio luego de la institucionalización.
Buenos Aires, 31 de octubre de 2006
Los españoles, luego de la expulsión de las fuerzas napoleónicas y la consiguiente reinstauración plena del monarca Fernando VII en el trono, trataron de recuperar los territorios del imperio, que le habían sido arrebatados por los criollos unos años antes, para lo cual se valieron del apoyo de los esclavos y de los indígenas americanos.
La sublevación criolla, había sido inducida, aprovechando el vacío de poder, por el endurecimiento de las políticas comerciales por parte del imperio, que monopolizaba el intercambio para beneficio exclusivo de los españoles y en menor medida, por la propagación de las ideas liberales del Iluminismo, que venía a proponer ideas contrarias al absolutismo practicado por la mayoría de las coronas europeas, entre ellas la española.
Además, los criollos fueron discriminados por los españoles en el manejo de la burocracia colonial, ya que era casi imposible que un criollo llegue a posiciones oficiales importantes, o ser ascendido o reubicado en otro lugar. En términos generales, podemos inferir que una de las razones del levantamiento armado, que no solamente fue criollo, sino también indígena en algunas regiones, fue por la negativa de la corona española de considerar como ciudadanos del imperio a aquellos habitantes de Hispanoamérica que no hubiesen nacido en suelo español.
Según Anderson, las coincidencias que encontraban los criollos entre sí, fue lo que sembró el sentimiento de “comunidad imaginada”. Los criollos empezaron a ver como extraños o extranjeros a los españoles, a pesar de tener casi todo en común con ellos.
Pero lo determinante para la creación de la “comunidad imaginada” hispanoamericana fue la llegada de la imprenta a estos territorios, que permitió conocer la existencia de otros “connacionales” similares y contemporáneos en todo el continente.
Esta comunidad imaginada hispanoamericana no generó un nacionalismo permanente, como era el sueño de Bolívar, debido al bajo nivel de desarrollo capitalista y tecnológico español - en comparación al desarrollo de los ingleses, que generó un nacionalismo permanente entre los criollos de esa región: el nacionalismo norteamericano, que permanece hasta nuestros días. Por tal motivo, luego se produjo la desmembración de la Gran Colombia, como caso emblemático de fragmentación del nacionalismo hispanoamericano.
Luego de la finalización de la guerra de independencia y de la desintegración de la idea de una sola comunidad imaginada, se produjo el nacimiento de muchas nuevas naciones que no tenían un eje articulador burocrático y militar, de tamaño semejante al que existía en la época colonial.
En aquella época, a las nuevas naciones les sobrevino una crisis económica a causa de los costos de la guerra de independencia y de los costos de establecer Estados nacionales, que como herederos de la burocracia colonial, se tornaron en Estados centralistas, ocupados de integrar a la sociedad en lo interno y preservar las fronteras en lo externo.
Los nuevos Estados latinoamericanos pudieron, en la mayoría de los casos, resolver sus problemas internos, gracias en parte, a su reintegración al comercio mundial, en pleno auge del sistema mercantilista.
En consecuencia, desarrollaron un capitalismo basado en la exportación de materias primas, donde los capitalistas exportadores impusieron su predominio político en un sistema sin democracia, que no modificó la situación de las mayorías con respecto a lo que había sido en el periodo colonial.
En la segunda mitad del siglo XIX, la dominación social de los exportadores de materias primas coincidió con las políticas estatales, lo que significó el establecimiento de una oligarquía terrateniente, en algunos países, y/o una oligarquía minera, en otros. Esto ocurrió sin que se generasen reacciones sociales, ya que aquellas mayorías sometidas no contaban con una representación democrática en un Estado que además de excluyente, utilizaba paternalmente a las masas.
El paso hacia el capitalismo oligárquico, del cuasi-feudalismo, en los países agro-exportadores y de la cuasi-esclavitud, en los países minero-exportadores, en la que se encontraban las clases trabajadoras en la etapa pre-capitalista, no tuvo resistencia porque no estaban organizados socialmente, no existió desarrollo tecnológico ni la formación de una burguesía, condiciones objetivas para la existencia del cambio cualitativo.
A diferencia del desarrollo de otros capitalismos, el latinoamericano se constituyó como sistema de dominación de una oligarquía, que vino a sustituir el papel de una monarquía. Es decir, este sistema no se instituyó como la superación de contradicciones de un sistema económico anterior (el feudalismo o la esclavitud). A su vez, la transición del capitalismo oligárquico a uno más democrático no se dio por la contradicción entre una burguesía y una clase obrera.
El Estado oligárquico, paternalista y excluyente, garantizó la dominación y el sometimiento de una clase sobre otra y su apropiación de los excedentes de la exportación de minerales y productos agropecuarios.
Una sociedad marcadamente diferenciada en clases sociales, acrecentó sus diferencias con el ‘boom’ de las exportaciones de materias primas, instaurando el capitalismo oligárquico, sistema en el cual el Estado no impidió la desagregación de la sociedad.
La oligarquía manejaba el Estado y sus instituciones, lo que reflejaba que sus intereses corporativos no se contradecían con los del Estado a la hora de fijar las políticas cambiarias, monetarias, crediticias, distribución de la tierra, concesiones mineras, etc., todas dentro del sistema económico liberal imperante en el mundo de aquella época. El Estado era manejado por partidos oligárquicos excluyentes, en un régimen electoral excluyente que así lo permitía.
Los capitalismos oligárquicos latinoamericanos se caracterizaron porque el Estado y las clases dominantes estaban casi fusionados, por un lado; y porque el Estado era antagónico y extraño a las clases sometidas, además de excluirlas, por el otro.
La crisis de este sistema se dio por las diferencias que empezaron a presentarse entre el corporativismo oligárquico y el Estado, que pasó de ser de los capitalistas para ser un Estado capitalista, al desintegrarse las prácticas antidemocráticas y la desaparición de los partidos oligárquicos por partidos de masas.
Todo esto en conjunción con la caída de los precios de las materias primas, que mermó el poder de las oligarquías. Al basarse la producción en el mercado interno, el Estado se volvió capitalista y sus intereses ya no coincidían con los de la oligarquía, lo que originó la apertura a formas más democráticas de representación y la consiguiente captura de las instituciones del Estado por partidos de masas[i].
Estos partidos de masas tomaron las banderas de las clases sometidas y sus demandas. El pedido de mayor democracia y mayor participación en los excedentes, fueron aceptados por la burguesía en algunos países, como dique de contención ante posibles movilizaciones populares incontrolables. Estos partidos tenían características nacionalistas-autoritarias y anti-oligárquicas[ii] pero en algunos casos crearon formas de organización políticas antidemocráticas utilizando a las clases populares.
Para entender mejor el complejo sistema latinoamericano tenemos que conocer que existen dos ejes fundamentales para la comprensión de la evolución política de las sociedades contemporáneas: liberalización y participación. La liberalización se refiere al grado de institucionalización alcanzado por las reglas de competición política y el acatamiento de sus resultados. Es decir, la medida en que todos los participantes de la disputa política reconocen mutuamente los derechos de crear organizaciones, de expresión, de voto, de competir por cargos públicos, en fin, de todos los derechos característicos de un orden liberal. La participación se refiere a la proporción de la población a los cuales esos derechos le son garantizados.
Existen dos formas de alcanzar formas más democráticas en las sociedades contemporáneas: la primera a través del paso de la oligarquía a un sistema democrático restringido (voto calificado, por ejemplo) pero institucionalizado (poliarquía); y la otra a través del paso de la oligarquía a la democracia plena y abierta, sin institucionalizar al Estado.
En Latinoamérica se incorporó a las masas al proceso político y a la democracia sin que el Estado y las reglas se hayan estabilizado institucionalmente, lo que explica en alguna forma la inestabilidad de los sistemas políticos latinoamericanos. Pero yo me hago la siguiente pregunta: ¿no es posible darle a las masas el derecho a mayor participación, mayor democracia, mayor representatividad política, aunque el Estado no se haya estabilizado institucionalmente?
En América Latina las políticas sociales de redistribución del ingreso, se dieron antes que se resuelvan los problemas ‘institucionales’. Estas políticas fueron utilizadas como instrumento para solucionar el problema de conciliar la participación de las masas y la baja institucionalización. La política social latinoamericana surgió como instrumento capaz de aumentar la participación de las masas sin desequilibrar bruscamente (rebeliones, revoluciones, etc.) la competición política poco institucionalizada, entre las élites (democracia restringida).
El origen efectivo de la legislación social latinoamericana se encontraba en períodos de intensa agitación política de las masas, asociada a la seria crisis de las instituciones políticas.
Finalmente, la solución de la crisis de participación por la vía de la política social redistributiva no ayudó en la solución del problema de la integración o de la liberalización.
El divorcio entre el proceso político formal y la competición distributiva entre capitalistas y trabajadores se fue acentuando todavía más por el hecho de que el origen de la legislación social se encontraba en las estructuras del sistema formal. Esto quiere decir que la competición por prestigio político dentro de las estructuras formales (Estado) no tenía costos reales políticos para los que sugerían políticas sociales, ya que el beneficiar a los trabajadores y perjudicar a los capitalistas, clases divorciadas y desintegradas formalmente, no acarreaba ningún problema, más bien beneficios políticos. En consecuencia, se produjo el florecimiento y la diseminación del populismo en todos los países latinoamericanos.
Toda política social efectiva configura una política redistributiva, es decir, beneficia a algunos perjudicando a otros, siendo insensato, o irresponsable, suponer que alguna política social pueda ser universalmente gratuita o que beneficie a todos, siendo que existen recursos escasos. El divorcio entre el proceso político formal y la competición entre segmentos sociales (capitalistas vs. trabajadores) permitió que políticos de masa formulen y propongan políticas sociales redistributivas, como si no lo fuesen – esta es la esencia principal de la política populista.
Política distributiva es toda asignación de recursos discretos que, en principio, no excluyen a la asignación del mismo tipo de recursos un número infinito de veces.
Política redistributiva son visibles y claramente de suma cero, esto es, su implementación deja inmediatamente a otras políticas sin poder ser ejecutadas y, aún más, que ninguna política semejante puede ser repetida (impuesto a la renta, por ejemplo).
La evolución latinoamericana se dio con el proceso de incorporación política antes que el proceso de institucionalización de la competición política (liberalización); con la política social utilizada como instrumento para aumentar o permitir la participación de las masas pero con baja institucionalización, es decir con poca participación democrática de las masas; y la construcción de una identidad colectiva de los principales actores políticos, antes de la estabilización institucional – que le seguiría, como consecuencia histórica, la emergencia del populismo y la transformación de la política social en un obstáculo a la estabilización democrática.
La institucionalización de la competencia política, se puede lograr y de hecho se logró en algunos países, después de la incorporación política de las masas, aunque hay que reconocer que en los casos más exitosos, la incorporación de las masas al proceso político se dio luego de la institucionalización.
Buenos Aires, 31 de octubre de 2006
[i] Me gustaría hacer un paralelismo con lo sucedido en Bolivia, que aunque este tránsito sucedió tiempo después que en Argentina, Brasil o Chile, las secuencias fueron similares: la caída de los precios del estaño, mermó el poder de la oligarquía representada por los barones del estaño (Patiño, Hotschild y Aramayo), que tenían capturado al llamado “superestado-minero-feudal”, lo que originó la victoria en las elecciones del Movimiento Nacionalista Revolucionario (M.N.R) de Paz Estenssoro. Aquel triunfo fue desconocido por la “rosca” minera y originó la posterior revolución del 9 de abril de 1.952, que llevó al poder a Paz Estenssoro y a su partido de masas, el M.N.R., que pusieron en práctica el capitalismo de Estado, al nacionalizar las minas de estaño y fundar la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL).
[2] En Bolivia, este caso se podría ver reflejado en el Cnel. Villarroel, predecesor de Paz Estensoro en la conducción del proceso revolucionario, que al igual que Perón, fue acusado de pro-nazi. Villarroel sufrió la reacción de la oligarquía, murió ahorcado en la Plaza Murillo de La Paz, cuando era Presidente.
IMPACTO DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN BOLIVIA (Dic. de 2006)
En Bolivia, durante los noventa, principalmente durante el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) se registraron profundos cambios y transformaciones económicas que tuvieron un importante impacto en las funciones que desarrolla el Estado y en la estructura económica del país. Las transformaciones iban desde la redistribución de los recursos públicos desde el Gobierno central hacia los municipios (Ley de Participación Popular), Reforma Educativa y Judicial, Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA), hasta la polémica Ley de Capitalización de las principales empresas públicas, incluyendo las leyes que regían los sectores en donde operaban dichas empresas (electricidad, hidrocarburos, transporte, telecomunicaciones, etc.) y la creación del sistema de regulación sectorial, para llegar al “Estado regulador”. También se realizó la Reforma al sistema de pensiones, pasando del sistema de reparto al de capitalización individual. Estas entre las medidas más importantes.
Estas medidas de reforma estructural han generado desde su implantación un debate ideológico muy intenso que continúa con mayor intensidad hasta el presente, entre actores políticos, economistas, sociólogos, politólogos y ciudadanía en general sobre los supuestos beneficios y/o supuestos perjuicios que causaron estas medidas en el conjunto de la población y el desempeño del país.
¿Las Reformas Estructurales del Estado en Bolivia mejoraron los Indicadores Sociales, Económicos y de Gobernabilidad? Lo que se podría traducir en: ¿las Reformas Estructurales del Estado en Bolivia mejoraron la eficiencia y eficacia del Estado en el cumplimiento de sus objetivos principales? Entendiéndose como objetivo principal del Estado el “bien común”, definiéndose éste como “la búsqueda del orden, la justicia, el bienestar y la paz externa. En tanto que el fin Subjetivo trata de los objetivos propios de cada Estado, cuyos contenidos varían según el tipo de sociedad y el momento histórico como también la doctrina política imperante[1]”. En la Constitución boliviana, se establece la educación como la más alta función del Estado.
Reforma según la Real Academia de la lengua Española es “aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo”[1]; y Estructura es una “distribución de las partes del cuerpo o de otra cosa” en este caso del Estado. Por lo que podríamos definir a las Reformas Estructurales como la propuesta de innovación o mejora de la distribución de las partes que componen el Estado.
En una definición más cercana a la ciencia política, Reforma estructural se define como un cambio o transformación en aspectos estructurales, es decir, de base y fundamentales. Son innovaciones o modificaciones en la esencia política de un país — cambios en la estructura política de fondo. Son cambios en las leyes, instituciones, estructuras e incluso formas de pensar.[2]
El objetivo de los que aplicaron las Reformas Estructurales era “tener un mejor desempeño de la política nacional e incrementar las posibilidades de prosperidad de los ciudadanos de un país —lo que significa reconocer que las estructuras existentes no correspondían a las nuevas realidades y que mantener lo existente dañaría al país. Peor aún sería el regresar a estructuras pasadas, las que darían resultados malos. Las reformas estructurales tenían la mira en el futuro, en los cambios que son ya realidad, y en los cambios que se anticipa vendrán.”[3]
REFORMAS:
La liberalización comercial eliminó la dispersión de aranceles, que variaban entre 0% y 150%, al crear un arancel único y uniforme de 20% primero y 10% después, aplicado a todas las importaciones. Se eliminaron las exoneraciones y las barreras para-arancelarias, como la necesidad de conseguir licencias previas de importación. Bolivia buscó llevar a cabo sus políticas comerciales dentro de las normas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), participando del acuerdo desde 1989, y posteriormente como miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
En la implementación de la política de promoción de exportaciones se buscó la “neutralidad impositiva”, al autorizarse la devolución de impuestos pagados por los exportadores de productos no tradicionales y en algunos casos mineros (tradicionales), en la adquisición de insumos, materias primas y otros componentes incorporados en el costo de las mercancías exportadas, relacionados con la creación de Zonas Francas industriales, ya que en éstas se realizaría la transformación física de estos insumos. Estas Zonas Francas industriales para la exportación, funcionan bajo el principio de segregación aduanera y fiscal, con exención de imposiciones tributarias y arancelarias.
Con la aprobación de la Ley de Desarrollo y Tratamiento Impositivo de las Exportaciones en 1993, se establece además: i) la garantía a los exportadores del acceso directo potencial al financiamiento internacional, ii) el libre tránsito por el territorio nacional sin ninguna restricción y iv) la libre contratación de servicios de empresas y entidades que los exportadores estimen convenientes.
Por el lado de los acuerdos internacionales, Bolivia ha establecido nuevos acuerdos multilaterales y bilaterales de comercio, y profundizado los acuerdos existentes. Bolivia, además de ser miembro de la OMC, de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), se ha incorporado como miembro asociado del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y está participando de negociaciones para la ampliación con EE.UU. del ATPDEA[1] o la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con este país. En términos bilaterales se destaca el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con Chile y de una Zona de Libre Comercio con México. Respecto a los acuerdos existentes antes de estas reformas, se destacan los tratamientos arancelarios preferenciales que recibe en el marco del Sistema Global de Preferencias (SGP) con los Estados Unidos, Canadá, Japón y países del Grupo de los Siete y con países de la Unión Europea (Régimen de Preferencias para Productos Seleccionados de los Países Andinos).
En la reforma financiera iniciada en 1985, se unificó el mercado cambiario y se estableció el Bolsín (liberalización del Tipo de Cambio), se liberalizaron las tasas de interés, se reintrodujeron las transacciones en moneda extranjera en el sistema financiero, se abrió la cuenta de capital de la balanza de pagos y se redujo sustancialmente el uso del crédito interno para el financiamiento del sector público.
Se redujeron las tasas de encaje legal (reserva de los bancos en el Banco Central), tanto para las transacciones en moneda extranjera (dólares), como en moneda nacional (bolivianos).
Se retiró al Estado de las decisiones de cómo asignar el crédito en la economía, liquidando la banca pública comercial y de fomento (Banco Agrícola, Banco Minero y Banco del Estado).
En abril de 1993, se promulgó la Ley de Bancos y Entidades Financieras donde se consolida: i) la libre determinación de las tasas de interés por las fuerzas del mercado, ii) la libre asignación de recursos por los intermediarios financieros, iii) los requerimientos mínimos de capital y adecuación patrimonial, iv) se adopta el concepto de banca universal o multibanca y v) se determinan prohibiciones para otorgar créditos a grupos vinculados.
Esta legislación se complementa con la aprobación de la Ley del Banco Central de Bolivia (BCB) en octubre de 1995, que otorga al ente emisor la facultad para garantizar el poder adquisitivo de la moneda nacional (control inflacionario), mediante la formulación e implementación de las políticas monetaria, cambiaria y de prestamista de última instancia.
Mediante el famoso Decreto Supremo 21060 en 1986, se restableció la libre contratación y se otorgó libertad para la libre negociación de salarios entre empresas y trabajadores, derogando disposiciones que garantizaban la estabilidad laboral. También se determinó que el Estado fije el salario de los funcionarios públicos, elimine la estabilidad laboral y reduzca costos laborales para los empleados públicos.
En 1992 se aprobó la Ley del Sistema de Administración, Fiscalización y Control Gubernamental (Ley SAFCO). Esta legislación establecía sistemas de administración y fiscalización aplicables a todas las entidades públicas. Asimismo, establecía el relacionamiento de este sistema con los sistemas nacionales de inversión pública, el funcionamiento del control externo posterior y la jurisdicción coactiva fiscal.
En 1990 se promulga la Ley de Inversiones, determinando que la inversión extranjera tenga los mismos derechos, deberes y garantías, que se otorgan a los inversionistas nacionales. Define las inversiones conjuntas entre inversionistas nacionales y/o extranjeros, bajo la modalidad de riesgo compartido (joint ventures) y faculta a los inversionistas a someter sus diferencias en tribunales arbitrales nacionales e internacionales.
También establece que las garantías para la inversión extranjera, estarán respaldadas por lo convenios bilaterales o multilaterales suscritos por Bolivia con otros países y organismos internacionales.
Se creó el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), mediante Ley en 1994. Dicha Ley establece disposiciones antimonopólicas y de defensa de la competencia y para fiscalización de los procesos de impugnación a las resoluciones de los entes reguladores (Superintendencias). El SIRESE está regido por una Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales (telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes y aguas).
El marco legal fue completado con la aprobación de leyes y reglamentos sectoriales, donde se destacan las Leyes de: Electricidad (1994), Telecomunicaciones, (1995), Hidrocarburos (aprobada en 1990 y modificada en 1996) y Concesiones de Obras Públicas de Transporte (1998).
Respecto al medio ambiente y los recursos naturales, la incorporación del tema de desarrollo sostenible se inició con la promulgación de la Ley del Medio Ambiente, en 1992 y fue impulsada con la creación del Ministerio de Desarrollo Sostenible. Adicionalmente, fue creado el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) mediante la Ley Forestal en 1996. Constituyen este sistema de regulación las Superintendencias Forestal y Agraria.
La Ley Forestal determina que las concesiones forestales son renovables cada 40 años, transferibles y se otorgan en base a licitación pública o por acto administrativo a la mayor oferta. Asimismo, se establecen patentes de aprovechamiento forestal y de derecho de desmonte.
En 1996, se promulgó la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA), que establece las modalidades de dotación gratuita y la adjudicación a título oneroso, de las tierras fiscales y las causales y los procedimientos para la reversión y expropiación de tierras.
Se establece la Judicatura Agraria, compuesta por el Tribunal Agrario Nacional y los Juzgados Agrarios. El Tribunal Agrario Nacional es un órgano de apelación e instancia que resuelve las demandas de nulidad y anulabilidad de los títulos de propiedad ejecutoriados.
Para el sector minero, el nuevo Código Minero de abril de 1991 y sus modificaciones de fines de la década de los ’90, definieron el marco legal para la suscripción de contratos de riesgo compartido, arrendamiento y servicios entre la empresa estatal COMIBOL (Corporación Minera de Bolivia) y los agentes privados. Se estableció además un nuevo régimen impositivo minero, basado en un impuesto a las utilidades y la regulación de aspectos relacionados con la libertad de exploración, explotación, fundición y comercialización.
Por otro lado, en agosto de 1994 se reformó la Constitución Política del Estado (CPE), realizando una serie de modificaciones al sistema electoral, con la creación de circunscripciones para la elección de diputados y cambios en algunos procedimientos en la elección congresal del Presidente y Vicepresidente de la República y ampliando sus mandatos de 4 a 5 años. Además del reconocimiento de la multietnicidad y pluriculturalidad nacional y de los derechos de los pueblos originarios.
Otras modificaciones aprobadas a la Constitución Política del Estado (CPE) establecieron la creación del: i) Tribunal Constitucional, ii) Consejo de la Judicatura como órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial y iii) la creación del Defensor del Pueblo.
Luego, se iniciaron las reformas a la Justicia. Entre los avances se pueden mencionar la aprobación de un conjunto de Leyes, donde se destacan: i) la Ley de Fianza Juratoria, ii) el Nuevo Código Penal y sus procedimientos y iii) las Leyes del Consejo de la Judicatura, del Defensor del Pueblo y del Tribunal Constitucional.
En 1986, se disolvió la Corporación Boliviana de Fomento (CBF), entidad que constituía el holding de un gran número de empresas industriales y agroindustriales de propiedad estatal. Esta disolución no significó la privatización inmediata de las empresas públicas, ya que las mismas fueron transferidas a entidades estatales descentralizadas y regionales, Corporaciones Regionales de Desarrollo (presentes en los 9 departamentos) y Municipalidades. Asimismo, la administración central y las Fuerzas Armadas también mantuvieron sus empresas públicas.
Luego se inició un proceso de reducción de costos en las empresas públicas, donde se destaca el caso de la COMIBOL, que cerró diversas minas y despidió a más de 20.000 trabajadores.
A finales de 1988, se crea oficialmente la Comisión de Transición Industrial encargada de elaborar los primeros estudios sobre privatización. La Ley de Privatización de abril de 1992, establece los lineamientos para la transferencia al sector privado de empresas y otros activos pertenecientes a instituciones del Estado, aunque restringía a las empresas que no se encontraban en sectores monopólicos.
Inicialmente, se definieron que 60 empresas públicas productivas medianas y pequeñas (ingenios azucareros, hilandería de algodón, fábrica de aceites, vidrio, cemento y productos lácteos, entre otras) que operaban en sectores con mercados relativamente competitivos serían las primeras en entrar al proceso.
Los métodos de privatización se basaron en ofertas públicas, ventas de activos, compra de acciones por parte de los trabajadores, arrendamientos y contratos de administración, aportes de capitales privados y mecanismos híbridos. Entre 1992 y 1993, se privatizaron 26 empresas, obteniéndose por la venta de las empresas alrededor de US$ 30 millones. En marzo de 1994 se aprobó la Ley de Capitalización, que crea el marco legal necesario para transformar las empresas públicas con características monópolicas en sociedades anónimas mixtas inicialmente y luego privadas.
En el caso boliviano, en vez de pagar por la transferencia de activos, se dispensó que se asuman compromisos de inversión.
El primer paso para capitalizar una empresa pública era transformarla en sociedad anónima mixta, lo que se realizó transfiriendo en condiciones preferenciales acciones de las empresas a sus propios empleados. A continuación, el 50% de las acciones de esa nueva empresa de economía mixta fue licitado internacionalmente, siendo uno de los criterios básicos de selección, las ofertas de inversión. Los inversionistas que adquirieron esas acciones, tomaron el control de la administración de la empresa y comprometieron inversiones a realizarse en un período definido de tiempo (entre 5 y 8 años). El 50% restante de las acciones se transfirió a la población boliviana con mayoría de edad (21 años) al 31 de diciembre de 1995, mediante un beneficio denominado Bono Solidaridad (BONOSOL), que se otorgaría en pagos anuales “vitalicios” a todos los beneficiarios, a partir de sus 65 años de edad, variando según la utilidad que reportan dichas acciones, que son administradas por Fondos de Pensiones, encargados de cancelar dicho Bono.
En esta modalidad, se capitalizaron 5 de las 6 empresas públicas más importantes de Bolivia, en los sectores eléctrico (ENDE), de telecomunicaciones (ENTEL), transporte (ENFE y LAB) e hidrocarburos (YPFB), en algunos casos convirtiéndolas en más de una empresa, lo que resultó en 10 empresas capitalizadas, en vez de las 5 que existían antes de este proceso. La capitalización de estas empresas públicas comprometió inversiones superiores a US$ 1,671 millones en un plazo máximo de 8 años. Adicionalmente, el proceso de capitalización fue complementado con el proceso de privatización tradicional de empresas públicas medianas y pequeñas, llevando a transferir al sector privado a 53 empresas medianas y pequeñas en el período 1994 1999, por un valor de US$ 133 millones. Las modalidades variaron desde la transferencia a inversionistas extranjeros (en general, para las empresas más grandes), a inversionistas privados nacionales y a los trabajadores.
Otra modalidad de transferencia de empresas públicas, o de su administración al sector privado, fue el de otorgar en concesión aquellas empresas de servicio que, por su naturaleza, no podían ser transferidas al sector privado a través de los procesos de capitalización y privatización. Se otorgó concesiones de administración para los aeropuertos más importantes y las empresas de agua potable y alcantarillado.
Se completó el proceso de transferencia de empresas públicas al final del año 2000, con la privatización de las refinerías de petróleo, las estaciones de servicio, poliductos y redes de distribución de gas natural, de la ex – empresa estatal del petróleo (YPFB), empresas de servicios eléctricos, la Empresa Fundidora de Minerales de Vinto, centros mineros y siderúrgicos y medianas y pequeñas empresas productivas de propiedad de las prefecturas (Gobiernos Departamentales), entidades descentralizadas y de las Fuerzas Armadas.
En noviembre de 1996 se aprueba la Ley de Pensiones, que implicó la transformación de un sistema de pensiones de reparto simple a un sistema de capitalización individual, con administración privada.
Se crean las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP’s), donde las contribuciones pasan a ser responsabilidad total de los empleados y son depositadas en cuentas individuales administradas por las AFP’s. Los empleadores hacen de agentes de retención del sistema y deben transferir estos aportes a las AFP’s. La tasa es de 12.5% de los salarios, que incluye el 10% depositado en cada cuenta individual y el resto para pagar los seguros de invalidez y muerte y la tasa de los servicios que prestan las AFP's. Como contrapartida a sus aportaciones, cada individuo afiliado al sistema tiene derecho a una pensión que podrá ser pactada por un monto fijo por un período determinado de 5, 10 o 15 años o podrá ser una renta mensual vitalicia variable. Para acceder a estos beneficios el trabajador deberá haber acumulado aportes suficientes como para asegurarle una tasa de reemplazo del 70% de su ingreso cotizable de los últimos 5 años, por el restante de su vida. No existe una garantía del Estado para una pensión mínima.
Dos consorcios internacionales se adjudicaron la administración de las 2 AFP’s del sistema porque ofertaron los menores costos para la administración de las cuentas individuales. Todos los "cotizantes" del anterior sistema fueron automáticamente transferidos al sistema de cuentas de capitalización individual en mayo de 1997, cuando iniciaron sus operaciones. Todos los nuevos trabajadores fueron registrados en el nuevo sistema y los jubilados por el sistema anterior continúan recibiendo sus pensiones, financiadas por el Estado.
En 1985, se da el primer paso en el proceso de descentralización de la administración pública con la promulgación de la Ley de Municipalidades, que determinó la elección democrática de los gobiernos locales.
Pero es a partir de 1994, que se sientan las bases para la nueva asignación de los recursos públicos al determinarse competencias y responsabilidades para los gobiernos locales y las prefecturas de departamento, mediante la aprobación de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa.
La Ley de Participación Popular de 1994 define la transferencia de las competencias de administración de la infraestructura física de salud, educación, cultura, deportes, turismo, caminos vecinales y micro riego a los gobiernos municipales.
Para que los Gobiernos Municipales puedan desempeñar estas nuevas funciones se distribuye el 20% de la recaudación efectiva de renta interna y renta aduanera (coparticipación tributaria) entre los municipios existentes en el país, bajo el principio de distribución per cápita. En este sentido, se asigna los recursos entre los diferentes municipios, haciendo la distribución proporcional a la población de cada uno de ellos.
En las jurisdicciones de los Gobiernos Municipales se crearon las Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s) y juntas vecinales. También se establecieron los Comités de Vigilancia de los recursos municipales. La Ley de Participación Popular además estableció la integración legal de comunidades indígenas y campesinas en la vida jurídica, política y económica de Bolivia, mediante su participación en OTB’s y Comités de Vigilancia.
Por otro lado, en julio de 1995, se promulgó la Ley de Descentralización Administrativa, que define la disolución y el procedimiento de transferencia del patrimonio de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, de las entidades descentralizadas y dependencias desconcentradas en cada uno de los departamentos a las Prefecturas (Gobiernos) Departamentales, como una medida de reordenamiento de la administración pública departamental.
Con la Ley de Descentralización Administrativa se transfieren a las prefecturas las siguientes responsabilidades: i) construcción y mantenimiento de caminos nacionales, caminos secundarios, electrificación rural, infraestructura de riego y apoyo a la producción, ii) conservación y preservación del medio ambiente, iii) promoción del turismo, iv) programas de asistencia social, v) programas de fortalecimiento municipal y vi) actividades de administración, supervisión y control de los recursos humanos y el presupuesto asignado al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social.
Los recursos públicos con los que cuentan las prefecturas a partir de 1996 son: i) las regalías departamentales, que se generan por concepto principalmente de producción de hidrocarburos, minería y forestal, ii) recursos del Fondo Compensatorio Departamental, para los departamentos que estén por debajo del promedio nacional de regalías departamentales por habitante, iii) el 25% de la recaudación del Impuesto Especial al consumo de los Hidrocarburos y sus Derivados, iv) asignaciones para el gasto en servicios personales de salud, educación y asistencia social y v) transferencias extraordinarias del Gobierno Nacional, créditos internos y externos y los provenientes de la prestación de servicios.
En julio de 1994, se promulgó la Ley de Reforma Educativa, que establece la enseñanza básica en lengua materna (español, quechua, aymara o guaraní).
A partir de la reforma, el sistema educativo boliviano se organiza alrededor de cuatro estructuras: i) de participación popular, que define la forma y los niveles de organización de la comunidad, para su participación en la educación, ii) de organización curricular, que determina las áreas, niveles y modalidades de educación, aprendizaje, lengua, docencia, educación formal y alternativa para adultos, iii) de administración curricular, que determina los grados de responsabilidad en la administración de las actividades educativas y iv) de servicios técnico-pedagógicos y administración de recursos.
Adicionalmente, fue creado un sistema nacional de acreditación y medición de la calidad de la educación. Esta acreditación pasa a ser un requisito para la vigencia de la autorización de funcionamiento de las instituciones privadas.
En términos administrativos fue unificado el magisterio, pero manteniendo salarios diferenciados. La legislación requiere que los directores de los establecimientos educativos y núcleos escolares cuenten con licenciatura y sean también designados por examen de competencia.
En el sector salud, se hicieron algunos cambios que probablemente no llegaron a ser reformas muy profundas a las estructuras ya vigentes. Se creó el Seguro Básico de Salud (SBS) y en términos de saneamiento básico se llevaron a cabo el Programa de Saneamiento Básico Rural (PROSABAR) y el proyecto de aguas subterráneas, que contaron con asistencia y financiamiento externo.
En 1987 se crea el Fondo Social de Emergencia (FSE) como un mecanismo temporal de coordinación, articulación y respaldo a las instancias del Estado encargadas del área social.
A lo largo del tiempo, el FSE dio lugar al Fondo de Inversión Social (FIS). Además se crearon el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC).
Estas medidas de reforma estructural han generado desde su implantación un debate ideológico muy intenso que continúa con mayor intensidad hasta el presente, entre actores políticos, economistas, sociólogos, politólogos y ciudadanía en general sobre los supuestos beneficios y/o supuestos perjuicios que causaron estas medidas en el conjunto de la población y el desempeño del país.
¿Las Reformas Estructurales del Estado en Bolivia mejoraron los Indicadores Sociales, Económicos y de Gobernabilidad? Lo que se podría traducir en: ¿las Reformas Estructurales del Estado en Bolivia mejoraron la eficiencia y eficacia del Estado en el cumplimiento de sus objetivos principales? Entendiéndose como objetivo principal del Estado el “bien común”, definiéndose éste como “la búsqueda del orden, la justicia, el bienestar y la paz externa. En tanto que el fin Subjetivo trata de los objetivos propios de cada Estado, cuyos contenidos varían según el tipo de sociedad y el momento histórico como también la doctrina política imperante[1]”. En la Constitución boliviana, se establece la educación como la más alta función del Estado.
Reforma según la Real Academia de la lengua Española es “aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo”[1]; y Estructura es una “distribución de las partes del cuerpo o de otra cosa” en este caso del Estado. Por lo que podríamos definir a las Reformas Estructurales como la propuesta de innovación o mejora de la distribución de las partes que componen el Estado.
En una definición más cercana a la ciencia política, Reforma estructural se define como un cambio o transformación en aspectos estructurales, es decir, de base y fundamentales. Son innovaciones o modificaciones en la esencia política de un país — cambios en la estructura política de fondo. Son cambios en las leyes, instituciones, estructuras e incluso formas de pensar.[2]
El objetivo de los que aplicaron las Reformas Estructurales era “tener un mejor desempeño de la política nacional e incrementar las posibilidades de prosperidad de los ciudadanos de un país —lo que significa reconocer que las estructuras existentes no correspondían a las nuevas realidades y que mantener lo existente dañaría al país. Peor aún sería el regresar a estructuras pasadas, las que darían resultados malos. Las reformas estructurales tenían la mira en el futuro, en los cambios que son ya realidad, y en los cambios que se anticipa vendrán.”[3]
REFORMAS:
La liberalización comercial eliminó la dispersión de aranceles, que variaban entre 0% y 150%, al crear un arancel único y uniforme de 20% primero y 10% después, aplicado a todas las importaciones. Se eliminaron las exoneraciones y las barreras para-arancelarias, como la necesidad de conseguir licencias previas de importación. Bolivia buscó llevar a cabo sus políticas comerciales dentro de las normas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), participando del acuerdo desde 1989, y posteriormente como miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
En la implementación de la política de promoción de exportaciones se buscó la “neutralidad impositiva”, al autorizarse la devolución de impuestos pagados por los exportadores de productos no tradicionales y en algunos casos mineros (tradicionales), en la adquisición de insumos, materias primas y otros componentes incorporados en el costo de las mercancías exportadas, relacionados con la creación de Zonas Francas industriales, ya que en éstas se realizaría la transformación física de estos insumos. Estas Zonas Francas industriales para la exportación, funcionan bajo el principio de segregación aduanera y fiscal, con exención de imposiciones tributarias y arancelarias.
Con la aprobación de la Ley de Desarrollo y Tratamiento Impositivo de las Exportaciones en 1993, se establece además: i) la garantía a los exportadores del acceso directo potencial al financiamiento internacional, ii) el libre tránsito por el territorio nacional sin ninguna restricción y iv) la libre contratación de servicios de empresas y entidades que los exportadores estimen convenientes.
Por el lado de los acuerdos internacionales, Bolivia ha establecido nuevos acuerdos multilaterales y bilaterales de comercio, y profundizado los acuerdos existentes. Bolivia, además de ser miembro de la OMC, de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), se ha incorporado como miembro asociado del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y está participando de negociaciones para la ampliación con EE.UU. del ATPDEA[1] o la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con este país. En términos bilaterales se destaca el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con Chile y de una Zona de Libre Comercio con México. Respecto a los acuerdos existentes antes de estas reformas, se destacan los tratamientos arancelarios preferenciales que recibe en el marco del Sistema Global de Preferencias (SGP) con los Estados Unidos, Canadá, Japón y países del Grupo de los Siete y con países de la Unión Europea (Régimen de Preferencias para Productos Seleccionados de los Países Andinos).
En la reforma financiera iniciada en 1985, se unificó el mercado cambiario y se estableció el Bolsín (liberalización del Tipo de Cambio), se liberalizaron las tasas de interés, se reintrodujeron las transacciones en moneda extranjera en el sistema financiero, se abrió la cuenta de capital de la balanza de pagos y se redujo sustancialmente el uso del crédito interno para el financiamiento del sector público.
Se redujeron las tasas de encaje legal (reserva de los bancos en el Banco Central), tanto para las transacciones en moneda extranjera (dólares), como en moneda nacional (bolivianos).
Se retiró al Estado de las decisiones de cómo asignar el crédito en la economía, liquidando la banca pública comercial y de fomento (Banco Agrícola, Banco Minero y Banco del Estado).
En abril de 1993, se promulgó la Ley de Bancos y Entidades Financieras donde se consolida: i) la libre determinación de las tasas de interés por las fuerzas del mercado, ii) la libre asignación de recursos por los intermediarios financieros, iii) los requerimientos mínimos de capital y adecuación patrimonial, iv) se adopta el concepto de banca universal o multibanca y v) se determinan prohibiciones para otorgar créditos a grupos vinculados.
Esta legislación se complementa con la aprobación de la Ley del Banco Central de Bolivia (BCB) en octubre de 1995, que otorga al ente emisor la facultad para garantizar el poder adquisitivo de la moneda nacional (control inflacionario), mediante la formulación e implementación de las políticas monetaria, cambiaria y de prestamista de última instancia.
Mediante el famoso Decreto Supremo 21060 en 1986, se restableció la libre contratación y se otorgó libertad para la libre negociación de salarios entre empresas y trabajadores, derogando disposiciones que garantizaban la estabilidad laboral. También se determinó que el Estado fije el salario de los funcionarios públicos, elimine la estabilidad laboral y reduzca costos laborales para los empleados públicos.
En 1992 se aprobó la Ley del Sistema de Administración, Fiscalización y Control Gubernamental (Ley SAFCO). Esta legislación establecía sistemas de administración y fiscalización aplicables a todas las entidades públicas. Asimismo, establecía el relacionamiento de este sistema con los sistemas nacionales de inversión pública, el funcionamiento del control externo posterior y la jurisdicción coactiva fiscal.
En 1990 se promulga la Ley de Inversiones, determinando que la inversión extranjera tenga los mismos derechos, deberes y garantías, que se otorgan a los inversionistas nacionales. Define las inversiones conjuntas entre inversionistas nacionales y/o extranjeros, bajo la modalidad de riesgo compartido (joint ventures) y faculta a los inversionistas a someter sus diferencias en tribunales arbitrales nacionales e internacionales.
También establece que las garantías para la inversión extranjera, estarán respaldadas por lo convenios bilaterales o multilaterales suscritos por Bolivia con otros países y organismos internacionales.
Se creó el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), mediante Ley en 1994. Dicha Ley establece disposiciones antimonopólicas y de defensa de la competencia y para fiscalización de los procesos de impugnación a las resoluciones de los entes reguladores (Superintendencias). El SIRESE está regido por una Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales (telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes y aguas).
El marco legal fue completado con la aprobación de leyes y reglamentos sectoriales, donde se destacan las Leyes de: Electricidad (1994), Telecomunicaciones, (1995), Hidrocarburos (aprobada en 1990 y modificada en 1996) y Concesiones de Obras Públicas de Transporte (1998).
Respecto al medio ambiente y los recursos naturales, la incorporación del tema de desarrollo sostenible se inició con la promulgación de la Ley del Medio Ambiente, en 1992 y fue impulsada con la creación del Ministerio de Desarrollo Sostenible. Adicionalmente, fue creado el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) mediante la Ley Forestal en 1996. Constituyen este sistema de regulación las Superintendencias Forestal y Agraria.
La Ley Forestal determina que las concesiones forestales son renovables cada 40 años, transferibles y se otorgan en base a licitación pública o por acto administrativo a la mayor oferta. Asimismo, se establecen patentes de aprovechamiento forestal y de derecho de desmonte.
En 1996, se promulgó la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA), que establece las modalidades de dotación gratuita y la adjudicación a título oneroso, de las tierras fiscales y las causales y los procedimientos para la reversión y expropiación de tierras.
Se establece la Judicatura Agraria, compuesta por el Tribunal Agrario Nacional y los Juzgados Agrarios. El Tribunal Agrario Nacional es un órgano de apelación e instancia que resuelve las demandas de nulidad y anulabilidad de los títulos de propiedad ejecutoriados.
Para el sector minero, el nuevo Código Minero de abril de 1991 y sus modificaciones de fines de la década de los ’90, definieron el marco legal para la suscripción de contratos de riesgo compartido, arrendamiento y servicios entre la empresa estatal COMIBOL (Corporación Minera de Bolivia) y los agentes privados. Se estableció además un nuevo régimen impositivo minero, basado en un impuesto a las utilidades y la regulación de aspectos relacionados con la libertad de exploración, explotación, fundición y comercialización.
Por otro lado, en agosto de 1994 se reformó la Constitución Política del Estado (CPE), realizando una serie de modificaciones al sistema electoral, con la creación de circunscripciones para la elección de diputados y cambios en algunos procedimientos en la elección congresal del Presidente y Vicepresidente de la República y ampliando sus mandatos de 4 a 5 años. Además del reconocimiento de la multietnicidad y pluriculturalidad nacional y de los derechos de los pueblos originarios.
Otras modificaciones aprobadas a la Constitución Política del Estado (CPE) establecieron la creación del: i) Tribunal Constitucional, ii) Consejo de la Judicatura como órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial y iii) la creación del Defensor del Pueblo.
Luego, se iniciaron las reformas a la Justicia. Entre los avances se pueden mencionar la aprobación de un conjunto de Leyes, donde se destacan: i) la Ley de Fianza Juratoria, ii) el Nuevo Código Penal y sus procedimientos y iii) las Leyes del Consejo de la Judicatura, del Defensor del Pueblo y del Tribunal Constitucional.
En 1986, se disolvió la Corporación Boliviana de Fomento (CBF), entidad que constituía el holding de un gran número de empresas industriales y agroindustriales de propiedad estatal. Esta disolución no significó la privatización inmediata de las empresas públicas, ya que las mismas fueron transferidas a entidades estatales descentralizadas y regionales, Corporaciones Regionales de Desarrollo (presentes en los 9 departamentos) y Municipalidades. Asimismo, la administración central y las Fuerzas Armadas también mantuvieron sus empresas públicas.
Luego se inició un proceso de reducción de costos en las empresas públicas, donde se destaca el caso de la COMIBOL, que cerró diversas minas y despidió a más de 20.000 trabajadores.
A finales de 1988, se crea oficialmente la Comisión de Transición Industrial encargada de elaborar los primeros estudios sobre privatización. La Ley de Privatización de abril de 1992, establece los lineamientos para la transferencia al sector privado de empresas y otros activos pertenecientes a instituciones del Estado, aunque restringía a las empresas que no se encontraban en sectores monopólicos.
Inicialmente, se definieron que 60 empresas públicas productivas medianas y pequeñas (ingenios azucareros, hilandería de algodón, fábrica de aceites, vidrio, cemento y productos lácteos, entre otras) que operaban en sectores con mercados relativamente competitivos serían las primeras en entrar al proceso.
Los métodos de privatización se basaron en ofertas públicas, ventas de activos, compra de acciones por parte de los trabajadores, arrendamientos y contratos de administración, aportes de capitales privados y mecanismos híbridos. Entre 1992 y 1993, se privatizaron 26 empresas, obteniéndose por la venta de las empresas alrededor de US$ 30 millones. En marzo de 1994 se aprobó la Ley de Capitalización, que crea el marco legal necesario para transformar las empresas públicas con características monópolicas en sociedades anónimas mixtas inicialmente y luego privadas.
En el caso boliviano, en vez de pagar por la transferencia de activos, se dispensó que se asuman compromisos de inversión.
El primer paso para capitalizar una empresa pública era transformarla en sociedad anónima mixta, lo que se realizó transfiriendo en condiciones preferenciales acciones de las empresas a sus propios empleados. A continuación, el 50% de las acciones de esa nueva empresa de economía mixta fue licitado internacionalmente, siendo uno de los criterios básicos de selección, las ofertas de inversión. Los inversionistas que adquirieron esas acciones, tomaron el control de la administración de la empresa y comprometieron inversiones a realizarse en un período definido de tiempo (entre 5 y 8 años). El 50% restante de las acciones se transfirió a la población boliviana con mayoría de edad (21 años) al 31 de diciembre de 1995, mediante un beneficio denominado Bono Solidaridad (BONOSOL), que se otorgaría en pagos anuales “vitalicios” a todos los beneficiarios, a partir de sus 65 años de edad, variando según la utilidad que reportan dichas acciones, que son administradas por Fondos de Pensiones, encargados de cancelar dicho Bono.
En esta modalidad, se capitalizaron 5 de las 6 empresas públicas más importantes de Bolivia, en los sectores eléctrico (ENDE), de telecomunicaciones (ENTEL), transporte (ENFE y LAB) e hidrocarburos (YPFB), en algunos casos convirtiéndolas en más de una empresa, lo que resultó en 10 empresas capitalizadas, en vez de las 5 que existían antes de este proceso. La capitalización de estas empresas públicas comprometió inversiones superiores a US$ 1,671 millones en un plazo máximo de 8 años. Adicionalmente, el proceso de capitalización fue complementado con el proceso de privatización tradicional de empresas públicas medianas y pequeñas, llevando a transferir al sector privado a 53 empresas medianas y pequeñas en el período 1994 1999, por un valor de US$ 133 millones. Las modalidades variaron desde la transferencia a inversionistas extranjeros (en general, para las empresas más grandes), a inversionistas privados nacionales y a los trabajadores.
Otra modalidad de transferencia de empresas públicas, o de su administración al sector privado, fue el de otorgar en concesión aquellas empresas de servicio que, por su naturaleza, no podían ser transferidas al sector privado a través de los procesos de capitalización y privatización. Se otorgó concesiones de administración para los aeropuertos más importantes y las empresas de agua potable y alcantarillado.
Se completó el proceso de transferencia de empresas públicas al final del año 2000, con la privatización de las refinerías de petróleo, las estaciones de servicio, poliductos y redes de distribución de gas natural, de la ex – empresa estatal del petróleo (YPFB), empresas de servicios eléctricos, la Empresa Fundidora de Minerales de Vinto, centros mineros y siderúrgicos y medianas y pequeñas empresas productivas de propiedad de las prefecturas (Gobiernos Departamentales), entidades descentralizadas y de las Fuerzas Armadas.
En noviembre de 1996 se aprueba la Ley de Pensiones, que implicó la transformación de un sistema de pensiones de reparto simple a un sistema de capitalización individual, con administración privada.
Se crean las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP’s), donde las contribuciones pasan a ser responsabilidad total de los empleados y son depositadas en cuentas individuales administradas por las AFP’s. Los empleadores hacen de agentes de retención del sistema y deben transferir estos aportes a las AFP’s. La tasa es de 12.5% de los salarios, que incluye el 10% depositado en cada cuenta individual y el resto para pagar los seguros de invalidez y muerte y la tasa de los servicios que prestan las AFP's. Como contrapartida a sus aportaciones, cada individuo afiliado al sistema tiene derecho a una pensión que podrá ser pactada por un monto fijo por un período determinado de 5, 10 o 15 años o podrá ser una renta mensual vitalicia variable. Para acceder a estos beneficios el trabajador deberá haber acumulado aportes suficientes como para asegurarle una tasa de reemplazo del 70% de su ingreso cotizable de los últimos 5 años, por el restante de su vida. No existe una garantía del Estado para una pensión mínima.
Dos consorcios internacionales se adjudicaron la administración de las 2 AFP’s del sistema porque ofertaron los menores costos para la administración de las cuentas individuales. Todos los "cotizantes" del anterior sistema fueron automáticamente transferidos al sistema de cuentas de capitalización individual en mayo de 1997, cuando iniciaron sus operaciones. Todos los nuevos trabajadores fueron registrados en el nuevo sistema y los jubilados por el sistema anterior continúan recibiendo sus pensiones, financiadas por el Estado.
En 1985, se da el primer paso en el proceso de descentralización de la administración pública con la promulgación de la Ley de Municipalidades, que determinó la elección democrática de los gobiernos locales.
Pero es a partir de 1994, que se sientan las bases para la nueva asignación de los recursos públicos al determinarse competencias y responsabilidades para los gobiernos locales y las prefecturas de departamento, mediante la aprobación de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa.
La Ley de Participación Popular de 1994 define la transferencia de las competencias de administración de la infraestructura física de salud, educación, cultura, deportes, turismo, caminos vecinales y micro riego a los gobiernos municipales.
Para que los Gobiernos Municipales puedan desempeñar estas nuevas funciones se distribuye el 20% de la recaudación efectiva de renta interna y renta aduanera (coparticipación tributaria) entre los municipios existentes en el país, bajo el principio de distribución per cápita. En este sentido, se asigna los recursos entre los diferentes municipios, haciendo la distribución proporcional a la población de cada uno de ellos.
En las jurisdicciones de los Gobiernos Municipales se crearon las Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s) y juntas vecinales. También se establecieron los Comités de Vigilancia de los recursos municipales. La Ley de Participación Popular además estableció la integración legal de comunidades indígenas y campesinas en la vida jurídica, política y económica de Bolivia, mediante su participación en OTB’s y Comités de Vigilancia.
Por otro lado, en julio de 1995, se promulgó la Ley de Descentralización Administrativa, que define la disolución y el procedimiento de transferencia del patrimonio de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, de las entidades descentralizadas y dependencias desconcentradas en cada uno de los departamentos a las Prefecturas (Gobiernos) Departamentales, como una medida de reordenamiento de la administración pública departamental.
Con la Ley de Descentralización Administrativa se transfieren a las prefecturas las siguientes responsabilidades: i) construcción y mantenimiento de caminos nacionales, caminos secundarios, electrificación rural, infraestructura de riego y apoyo a la producción, ii) conservación y preservación del medio ambiente, iii) promoción del turismo, iv) programas de asistencia social, v) programas de fortalecimiento municipal y vi) actividades de administración, supervisión y control de los recursos humanos y el presupuesto asignado al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social.
Los recursos públicos con los que cuentan las prefecturas a partir de 1996 son: i) las regalías departamentales, que se generan por concepto principalmente de producción de hidrocarburos, minería y forestal, ii) recursos del Fondo Compensatorio Departamental, para los departamentos que estén por debajo del promedio nacional de regalías departamentales por habitante, iii) el 25% de la recaudación del Impuesto Especial al consumo de los Hidrocarburos y sus Derivados, iv) asignaciones para el gasto en servicios personales de salud, educación y asistencia social y v) transferencias extraordinarias del Gobierno Nacional, créditos internos y externos y los provenientes de la prestación de servicios.
En julio de 1994, se promulgó la Ley de Reforma Educativa, que establece la enseñanza básica en lengua materna (español, quechua, aymara o guaraní).
A partir de la reforma, el sistema educativo boliviano se organiza alrededor de cuatro estructuras: i) de participación popular, que define la forma y los niveles de organización de la comunidad, para su participación en la educación, ii) de organización curricular, que determina las áreas, niveles y modalidades de educación, aprendizaje, lengua, docencia, educación formal y alternativa para adultos, iii) de administración curricular, que determina los grados de responsabilidad en la administración de las actividades educativas y iv) de servicios técnico-pedagógicos y administración de recursos.
Adicionalmente, fue creado un sistema nacional de acreditación y medición de la calidad de la educación. Esta acreditación pasa a ser un requisito para la vigencia de la autorización de funcionamiento de las instituciones privadas.
En términos administrativos fue unificado el magisterio, pero manteniendo salarios diferenciados. La legislación requiere que los directores de los establecimientos educativos y núcleos escolares cuenten con licenciatura y sean también designados por examen de competencia.
En el sector salud, se hicieron algunos cambios que probablemente no llegaron a ser reformas muy profundas a las estructuras ya vigentes. Se creó el Seguro Básico de Salud (SBS) y en términos de saneamiento básico se llevaron a cabo el Programa de Saneamiento Básico Rural (PROSABAR) y el proyecto de aguas subterráneas, que contaron con asistencia y financiamiento externo.
En 1987 se crea el Fondo Social de Emergencia (FSE) como un mecanismo temporal de coordinación, articulación y respaldo a las instancias del Estado encargadas del área social.
A lo largo del tiempo, el FSE dio lugar al Fondo de Inversión Social (FIS). Además se crearon el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC).
ANÁLISIS DE LA PENSIÓN BÁSICA UNIVERSAL EN BOLIVIA: El caso del BONOSOL (Junio de 2007)
El Bonosol se implementó dentro de un paquete de políticas públicas de Reformas Estructurales del Estado en Bolivia, en la década de los ’90, donde las élites políticas jugaron un rol fundamental en el proceso de toma de decisiones, influenciados por distintos factores, ampliando su capacidad de maniobra.
Por otra parte, los expertos crearon el paquete de reformas (political packaging) en el que el Bonosol estaba “empaquetado” y la implementaron, a través de sus conexiones políticas y sociales (political brokerage), en un escenario de política usual (politics as usual)[1].
Los asuntos políticos y burocráticos eran muy importantes para los tomadores de decisión cuando evaluaron la forma de dar asistencia social a un sector históricamente desprotegido de la población.
En el caso analizado (Bonosol) se sugiere que las élites políticas tuvieron orientaciones personales a los problemas, que fueron condicionadas por su ideología (enfocada al estado de bienestar neo-liberal-asistencialista), por su entrenamiento (universidades extranjeras), por los compromisos políticos (propuesta electoral apoyada mayoritariamente) y por la experiencia (sector poblacional desprotegido por un sistema de pensiones ineficiente y restringido). Esas élites además, tenían un buen conocimiento del entorno político y burocrático que enfrentaban, que les fijaba los límites de las opciones consideradas y las ayudaron a seleccionar entre varias alternativas (privatización del 100% de las empresas e inversión en infraestructura con esos recursos, por ej.). Había un consenso a liberar la economía y achicar el Estado, pero también existía un sentimiento de pertenencia por parte de los bolivianos hacia sus empresas, que pesaron a la hora de decidirse por repartir las utilidades anuales a los mayores de 65 años. El entorno aumentó la autonomía de las élites, aunque no reflejaba el deseo de todos los grupos de la sociedad.
En este modelo, el proceso de análisis ayudó a ampliar el espacio de maniobra de las élites políticas, modificando las políticas o movilizando recursos para tratar de cambiar el contexto en el que se estableció la agenda. Esto nos muestra el rol central que jugaron dichas élites en la toma de decisiones y en la retroalimentación entre teoría y práctica.
En resumen:
Los expertos fueron los mayores agentes de la reforma, en el comienzo, a través de la oferta electoral denominada “Plan de Todos” y en la implementación de la misma, a través de puestos claves en ministerios, superintendencias (entes reguladores), direcciones ministeriales, cargos ejecutivos en las principales empresas del Estado etc.;
La capacidad de los expertos en proponer, iniciar e implementar la reforma proviene del uso privilegiado de conocimiento especializado, así como de conexiones personales, burocráticas, políticas y sociales, a través de las cuales obtienen apoyo político para sus propuestas;
A través del uso estratégico de estas conexiones, los expertos lograron ser designados en posiciones directivas o de coordinación relacionadas a la política del Bonosol y lograron empaquetar las reformas dentro de un programa de gobierno (Plan de Todos)
El nivel de prioridad del gobierno era difuso y el tipo de programa del gobierno en el que la política estaba “empaquetada” (Reformas Estructurales) fue lo que definió el contenido de la reforma.
El mecanismo de “mandato” o influencias (brokerage) desplegado por los expertos proveyó el vínculo entre el mundo de las ideas expertas y el mundo de la política y el de hacer política pública. Pero el empaquetamiento político (political packaging) no dependió exclusivamente de la voluntad de los expertos, sino también en la interacción entre expertos y otros actores políticos y sociales, como asociaciones de Beneméritos de la Guerra del Chaco (1.932-1.935) y de la tercera edad; el partido gobernante (Movimiento Nacionalista Revolucionario); trabajadores de las empresas capitalizadas; etc.
El Bonosol iba acorde al programa de gobierno (Plan de Todos) o al conjunto de políticas públicas en las que la reforma estaba empaquetada (Reformas Estructurales), por lo que no existía una asociación clara entre la prioridad del gobierno y el contenido de la reforma.
No existió una oposición fuerte al amplio programa de reformas llevadas a cabo en la década de los ’90, en el cual el Bonosol estaba empaquetado, por lo que el cambio de partido que se dio en 1.997, no resultó en una reorientación del proceso de reforma.
La reforma del sistema de pensiones y la capitalización de empresas públicas que dieron como resultado la implementación de la pensión de jubilación básica universal, conocida como Bonosol y todo el paquete de reformas estructurales, se dio en un contexto en el que el carácter y las tendencias de la situación internacional, combinaba la revolución tecnológica y la globalización creciente, el neoconservadurismo político en las principales potencias occidentales, la crisis del endeudamiento externo en América Latina y el derrumbe del socialismo en Europa oriental[1].
En el plano nacional, el desborde hiperinflacionario de los años 1984 y 1985 y las posteriores medidas de estabilización de 1985 fueron concebidas como el comienzo de un nuevo tipo de relaciones y roles entre el Estado, el mercado y la sociedad civil.
A comienzos de los años 90, los indicadores sociales ponían de manifiesto las insuficiencias de la situación social y se hacía ostensible la persistencia de condiciones de pobreza e inferioridad del desarrollo social respecto de los países del entorno[2].
Estos indicadores pusieron sobre el tapete los temas relacionados con el rol del Estado y el imprescindible cambio de los enfoques prevalecientes a la sazón en materia de políticas económicas y sociales.
A pesar de la estabilidad económica vigente desde 1986, en 1993 se hizo evidente que la economía seguía mostrando al menos tres problemas importantes: falta de dinamismo; situación fiscal precaria; e insuficiencia dinámica de las exportaciones, creando dependencia del financiamiento externo debido al bajo nivel de ahorro interno.
A fines de 1992, se había provocado una nueva fase de estancamiento. El sistema institucional mostraba un grave deterioro y la crisis moral no solo afectaba a la clase política sino a la propia estructura del sistema democrático. En el ámbito social, las condiciones de vida y reproducción de la clase trabajadora, mostraba sus efectos más negativos (desempleo y disminución de ingresos)[3].
En conclusión, el éxito estabilizador del ajuste estructural de mediados de la década del 80 dio el impulso y el consenso necesario, para seguir en esa dirección en la década de los 90.
En lo que a la política del Bonosol se refiere, tenemos el sistema de pensiones y su entorno: el proceso hiperinflacionario erosionó el poder adquisitivo de los salarios en niveles que no fueron compensados por los incrementos negociados de los mismos; debido a la desdolarización de la economía en 1982, las reservas del sistema en moneda extranjera fueron convertidas a pesos bolivianos a un tipo de cambio irreal establecido por el Gobierno; la agudización de la informalidad laboral, que expulsaba del sector formal a contingentes importantes de la sociedad; baja relación activo/pasivo, que repercutía en una baja cobertura del sistema; amplia dispersión del sistema al existir 36 fondos de pensiones; ineficiencia; burocratización y politización; baja tecnología; legislación frondosa; e inadecuada fiscalización y supervisión[4].
La capitalización de empresas públicas, que financia al Bonosol a través de las utilidades de dichas empresas, enfrentaba un entorno que en lo interno desviaba las utilidades o excedentes de las empresas a otros destinos diferentes a los de su expansión y desarrollo interno; y en lo externo, la exigencia de incorporación de nuevas tecnologías como condición básica de competitividad[5].
Pensión, según la Real Academia de la lengua Española es una “Cantidad periódica, temporal o vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación, viudedad, orfandad o incapacidad.”[1]; y universal“…comprende o es común a todos en su especie, sin excepción de ninguno”[2], en este caso los mayores de 65 años. Por lo que podríamos definir a la Pensión básica universal o Bonosol como la cantidad anual, vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación que comprende a todos los ciudadanos bolivianos mayores de 65 años, sin excepción de ninguno.
En una definición de la norma legal que lo regula (Ley del Bonosol Nº 2427) se define como “el derecho al beneficio anual y vitalicio denominado Bono Solidario BONOSOL de todos los ciudadanos bolivianos residentes en el territorio nacional a partir de los sesenta y cinco años de edad y hasta su muerte.”[1]
El objetivo de los que aplicaron el Bonosol era el “…pago de la deuda social que tiene el Estado boliviano con los sectores más desprotegidos; como una pensión mínima universal”; “un eficaz método de combate a la pobreza con miras a la reducción de desigualdades. No sólo eso: se trata de inversión de bajo riesgo, de beneficiosos resultados comprobables y de una inversión social de impacto efectivo en el crecimiento económico, como componente importante de la Reforma de Seguridad Social en el país.”[2]
En marzo de 1994 se aprobó la Ley de Capitalización, que crea el marco legal necesario para transformar las empresas públicas con características monopólicas en sociedades anónimas mixtas inicialmente y luego privadas.
El primer paso para capitalizar una empresa pública era transformarla en sociedad anónima mixta, lo que se realizó transfiriendo en condiciones preferenciales acciones de las empresas a sus propios empleados. A continuación, el 50% de las acciones de esa nueva empresa de economía mixta fue licitado internacionalmente, siendo uno de los criterios básicos de selección, las ofertas de inversión. Los inversionistas que adquirieron esas acciones, tomaron el control de la administración de la empresa y comprometieron inversiones a realizarse en un período definido de tiempo (entre 5 y 8 años). El 50% restante de las acciones se transfirió a la población boliviana, mediante un beneficio denominado Bono Solidaridad (BONOSOL), que se otorga en pagos anuales “vitalicios” a todos los beneficiarios, a partir de sus 65 años de edad, variando según la utilidad que reportan dichas acciones, que son administradas por Fondos de Pensiones, encargados de cancelar dicho Bono.
En noviembre de 1996 se aprueba la Ley de Pensiones, que implicó la transformación de un sistema de pensiones de reparto simple a un sistema de capitalización individual, con administración privada.
Dos consorcios internacionales se adjudicaron la administración de las 2 AFP’s del sistema porque ofertaron los menores costos para la administración de las cuentas individuales que formarían el llamado Fondo de Capitalización Individual (FCI). Además, las AFP’s administran las acciones de las empresas capitalizadas en manos de los bolivianos y los réditos que éstas generan, en lo que se denomina Fondo de Capitalización Colectiva. Los activos de los Fondos de Capitalización Colectiva están destinados exclusivamente al pago del BONOSOL.
Cada Administradora de Fondos de Pensiones debe mantener su patrimonio y sus registros contables separados del patrimonio y los registros contables de los Fondos de Capitalización Individual y de los Fondos de Capitalización Colectiva, que a su vez se encuentran separados entre sí. Cada uno de dichos fondos es indivisible, imprescriptible e inafectable por gravámenes o medidas precautorias de cualquier especie.
Se fijó el monto anual del BONOSOL en la suma de Bolivianos un mil ochocientos (Bs.1.800.-) ($us 225), para el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007. A partir del 1 de enero del 2008 y cada cinco (5) años, el monto del BONOSOL será fijado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros mediante Resolución fundada en un estudio actuarial basado en el valor de los Fondos de Capitalización Colectiva y la mortalidad de los beneficiarios.
El monto del BONOSOL es pagado por las Administradoras de Fondos de Pensiones en Bolivianos (Bs) y en efectivo, en el plazo y modalidades establecidas por la Superintendencia.
La Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, proporciona y actualiza la Base de Datos de los beneficiarios del BONOSOL a las Administradoras de Fondos de Pensiones y éstas, con sus propios recursos, la administran en los plazos y condiciones que se establecen. Además, la Superintendencia regula, controla y supervisa la correcta administración y seguridad de la Base de Datos.
En un país como el nuestro en el que la informalidad laboral afecta a más 60 % de la población económicamente activa, y sólo una minoría puede aportar a las cuentas de pensiones, el Bonosol se convirtió en un esquema de protección social universal no contributivo.
Según un estudio realizado[3], cerca del 40% del monto cobrado por los aproximadamente 450.000 bonosolistas se destina a mejorar la alimentación de los miembros del hogar, y el resto se dedica a una gran variedad de opciones que incluyen la compra de semillas mejoradas y animales de granja en el área rural, o libros y material escolar para los niños en el área urbana. En Bolivia resalta el hecho de que un 20% del Bonosol cubre necesidades de salud. Aún más notable es que el Bonosol tiene cobertura universal, lo que sitúa a Bolivia como el único país de América Latina que ofrece esta mínima protección a sus mayores.
Este aspecto es muy relevante en la lucha contra la pobreza, pues más de la mitad de los mayores de 65 años pertenece a los hogares de menores ingresos (63% en situación de pobreza). De hecho, uno de cada cinco “bonosolistas” pertenece al 10% de hogares más pobres.
En el área rural el mejoramiento del consumo en los hogares que tienen “bonosolistas” duplica el valor del Bonosol recibido. Esto, debido a que la familia destina una parte del Bonosol a mejorar su capacidad productiva comprando semillas, animales, herramientas, o ampliando cultivos y realizando mejoras, de modo que produce más y, por tanto, consume más[4].
El Bonosol pagado el 2005, pudo generar un aumento en el ingreso real de todos los hogares superior en promedio al 1,3 por ciento. De acuerdo a estimaciones, resulta que ese aumento ha sido proporcionalmente mucho mayor en los grupos de menores ingresos, pues representa un aumento del 14% para el quintil inferior[5].
Otros datos interesantes, según el estudio realizado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros es que entre los beneficiarios del Bonosol el 53% no cuenta con otro ingreso además del Bonosol y dos de cada cinco beneficiarios tiene dependientes económicos.
El 57% de los beneficiarios son mujeres y casualmente el 57% declaró saber leer y escribir, habiendo un 43% de analfabetismo entre los beneficiarios; el 46% no tiene ningún nivel de instrucción, es decir no han completado ni la primaria; el 72% cuenta con vivienda propia; y el 75% no ha trabajado formalmente durante su vida.
Las anteriores cifras nos muestran el grado de desatención y desprotección en el que se encuentra el sector de la tercera edad en Bolivia y el impacto que tiene el Bonosol en sus vidas.
Thomas y Grindle (1991) se cuestionaron por qué ocurrían cambios en la política y en la elección pública en un proceso de reforma[1]. Por tal motivo proponen un modelo que toma la forma de un árbol de decisión, donde la decisión es vista como una elección crítica, convirtiéndose en la principal preocupación del “policy maker”, para lo cual debe concentrarse en un análisis apropiado de la política pública, pudiendo la implementación de la política ser ignorada o considerarse que es responsabilidad de otro grupo. Existe la posibilidad de que por ejemplo la agenda pueda ser modificada a través del proceso de toma de decisiones.
En la construcción de dicho modelo existen dos tipos de contextos en los que se establece una agenda: los de crisis profunda y los de “política usual” (politics as usual).
En los contextos de política usual, como es el caso en el que se implementó el Bonosol, los cambios son más profundos y son elegidos.
La relevancia analítica fundamental es el campo de maniobra para actuar y hacer posibles los cambios en las circunstancias en la que se establece la agenda. En el caso del Bonosol, la agenda se estableció en circunstancias en el que el campo de maniobra era muy amplio, luego de una amplia victoria electoral y en un contexto económico favorable, con un crecimiento estable del PBI del 5% anual en la década de los ‘90.
Así, la matriz del modelo propuesto por Grindle y Thomas[2] queda establecida de forma que la situación en la que se establece la agenda (política usual) determina las características del proceso de toma de decisiones y la importancia relativa de cada uno de los criterios de decisión de las élites (consejos técnicos, la disponibilidad de la burocracia, la estabilidad política, el apoyo popular y el contexto internacional).
Los expertos juegan un rol fundamental en interpretar el conocimiento científico y canalizarlo hacia alternativas y temas de políticas públicas. De acuerdo a Gutiérrez[1], el rol reformista de los expertos opera a través de canales inter-organizacionales y/o desde diferentes posiciones de gestión dentro de la burocracia del Estado. Los expertos pueden ser técnicos, consultores privados o investigadores universitarios, pero todos ellos con dos características comunes: están comprometidos en la implementación de una nueva política, en este caso de asistencia social a la tercera edad, a través de una pensión básica universal y operan e interactúan a través de diferentes puntos de gestión, coordinación y consulta dentro de la burocracia estatal. Muchos de ellos eran, en el momento de la propuesta, consultores de fundaciones de estudios públicos relacionadas al partido político que las propuso. Luego en la implementación, fueron ministros, secretarios de estado, consultores, directores de empresas capitalizadas, de entes reguladores, etc.
A través de diferentes canales, como ser fundaciones relacionadas a partidos políticos (Fundación Milenio), los expertos conectan a los tomadores de decisión y a los participantes de la política pública con el mundo del conocimiento científico, utilizando su propia experiencia técnica. Haciendo esto, los expertos ejercen una forma específica de poder político para establecer la agenda, haciendo propuestas de políticas públicas, logrando que sean aprobadas e implementadas, como fue el caso del Bonosol, política que fue propuesta a través de una oferta electoral llamada el Plan de Todos, en las elecciones presidenciales de 1.993. Esto es remarcable en países en desarrollo como Bolivia donde la información científica es mayoritariamente producida por organizaciones financiadas por fundaciones privadas, universidades y consultores extranjeros o nacionales educados en el extranjero, de organismos internacionales.
El uso estratégico de conexiones personales y partidarias es crucial para ganar apoyo político del partido en el gobierno y otros actores políticos relevantes. Además de las conexiones partidarias existen dos herramientas que pueden ser ventajosas: si son útiles para conseguir que el proceso empiece y marche, y si son sensibles a la alternancia del partido en el poder. Alternancia del partido o incluso cambios intra-partidarios pueden hacer peligrar mucho tiempo, si no la continuidad de la reforma, al menos la continuidad de los expertos reformistas en posiciones de dirección o coordinación. En este caso, el cambio de gobierno cambió a los expertos reformistas pero no a la política en cuestión (Bonosol) en sus características fundamentales (se cambió el monto, pero no se suspendió el pago).
La implementación de la política pública tenía no solamente un fuerte apoyo del gobierno y de organismos internacionales, sino también una amplia coalición política y social pro-reforma.
Gutiérrez[2] dice que existen dos caminos para ver cómo se implementan las ideas de los expertos en una reforma: el camino rápido y el camino lento. El caso del Bonosol es el del camino rápido, donde los expertos se orientaron en sus conexiones con el gobierno y el empaquetamiento político de las reformas estructurales (Capitalización, Reforma de Pensiones, etc.).
Por otra parte, los expertos crearon el paquete de reformas (political packaging) en el que el Bonosol estaba “empaquetado” y la implementaron, a través de sus conexiones políticas y sociales (political brokerage), en un escenario de política usual (politics as usual)[1].
Los asuntos políticos y burocráticos eran muy importantes para los tomadores de decisión cuando evaluaron la forma de dar asistencia social a un sector históricamente desprotegido de la población.
En el caso analizado (Bonosol) se sugiere que las élites políticas tuvieron orientaciones personales a los problemas, que fueron condicionadas por su ideología (enfocada al estado de bienestar neo-liberal-asistencialista), por su entrenamiento (universidades extranjeras), por los compromisos políticos (propuesta electoral apoyada mayoritariamente) y por la experiencia (sector poblacional desprotegido por un sistema de pensiones ineficiente y restringido). Esas élites además, tenían un buen conocimiento del entorno político y burocrático que enfrentaban, que les fijaba los límites de las opciones consideradas y las ayudaron a seleccionar entre varias alternativas (privatización del 100% de las empresas e inversión en infraestructura con esos recursos, por ej.). Había un consenso a liberar la economía y achicar el Estado, pero también existía un sentimiento de pertenencia por parte de los bolivianos hacia sus empresas, que pesaron a la hora de decidirse por repartir las utilidades anuales a los mayores de 65 años. El entorno aumentó la autonomía de las élites, aunque no reflejaba el deseo de todos los grupos de la sociedad.
En este modelo, el proceso de análisis ayudó a ampliar el espacio de maniobra de las élites políticas, modificando las políticas o movilizando recursos para tratar de cambiar el contexto en el que se estableció la agenda. Esto nos muestra el rol central que jugaron dichas élites en la toma de decisiones y en la retroalimentación entre teoría y práctica.
En resumen:
Los expertos fueron los mayores agentes de la reforma, en el comienzo, a través de la oferta electoral denominada “Plan de Todos” y en la implementación de la misma, a través de puestos claves en ministerios, superintendencias (entes reguladores), direcciones ministeriales, cargos ejecutivos en las principales empresas del Estado etc.;
La capacidad de los expertos en proponer, iniciar e implementar la reforma proviene del uso privilegiado de conocimiento especializado, así como de conexiones personales, burocráticas, políticas y sociales, a través de las cuales obtienen apoyo político para sus propuestas;
A través del uso estratégico de estas conexiones, los expertos lograron ser designados en posiciones directivas o de coordinación relacionadas a la política del Bonosol y lograron empaquetar las reformas dentro de un programa de gobierno (Plan de Todos)
El nivel de prioridad del gobierno era difuso y el tipo de programa del gobierno en el que la política estaba “empaquetada” (Reformas Estructurales) fue lo que definió el contenido de la reforma.
El mecanismo de “mandato” o influencias (brokerage) desplegado por los expertos proveyó el vínculo entre el mundo de las ideas expertas y el mundo de la política y el de hacer política pública. Pero el empaquetamiento político (political packaging) no dependió exclusivamente de la voluntad de los expertos, sino también en la interacción entre expertos y otros actores políticos y sociales, como asociaciones de Beneméritos de la Guerra del Chaco (1.932-1.935) y de la tercera edad; el partido gobernante (Movimiento Nacionalista Revolucionario); trabajadores de las empresas capitalizadas; etc.
El Bonosol iba acorde al programa de gobierno (Plan de Todos) o al conjunto de políticas públicas en las que la reforma estaba empaquetada (Reformas Estructurales), por lo que no existía una asociación clara entre la prioridad del gobierno y el contenido de la reforma.
No existió una oposición fuerte al amplio programa de reformas llevadas a cabo en la década de los ’90, en el cual el Bonosol estaba empaquetado, por lo que el cambio de partido que se dio en 1.997, no resultó en una reorientación del proceso de reforma.
La reforma del sistema de pensiones y la capitalización de empresas públicas que dieron como resultado la implementación de la pensión de jubilación básica universal, conocida como Bonosol y todo el paquete de reformas estructurales, se dio en un contexto en el que el carácter y las tendencias de la situación internacional, combinaba la revolución tecnológica y la globalización creciente, el neoconservadurismo político en las principales potencias occidentales, la crisis del endeudamiento externo en América Latina y el derrumbe del socialismo en Europa oriental[1].
En el plano nacional, el desborde hiperinflacionario de los años 1984 y 1985 y las posteriores medidas de estabilización de 1985 fueron concebidas como el comienzo de un nuevo tipo de relaciones y roles entre el Estado, el mercado y la sociedad civil.
A comienzos de los años 90, los indicadores sociales ponían de manifiesto las insuficiencias de la situación social y se hacía ostensible la persistencia de condiciones de pobreza e inferioridad del desarrollo social respecto de los países del entorno[2].
Estos indicadores pusieron sobre el tapete los temas relacionados con el rol del Estado y el imprescindible cambio de los enfoques prevalecientes a la sazón en materia de políticas económicas y sociales.
A pesar de la estabilidad económica vigente desde 1986, en 1993 se hizo evidente que la economía seguía mostrando al menos tres problemas importantes: falta de dinamismo; situación fiscal precaria; e insuficiencia dinámica de las exportaciones, creando dependencia del financiamiento externo debido al bajo nivel de ahorro interno.
A fines de 1992, se había provocado una nueva fase de estancamiento. El sistema institucional mostraba un grave deterioro y la crisis moral no solo afectaba a la clase política sino a la propia estructura del sistema democrático. En el ámbito social, las condiciones de vida y reproducción de la clase trabajadora, mostraba sus efectos más negativos (desempleo y disminución de ingresos)[3].
En conclusión, el éxito estabilizador del ajuste estructural de mediados de la década del 80 dio el impulso y el consenso necesario, para seguir en esa dirección en la década de los 90.
En lo que a la política del Bonosol se refiere, tenemos el sistema de pensiones y su entorno: el proceso hiperinflacionario erosionó el poder adquisitivo de los salarios en niveles que no fueron compensados por los incrementos negociados de los mismos; debido a la desdolarización de la economía en 1982, las reservas del sistema en moneda extranjera fueron convertidas a pesos bolivianos a un tipo de cambio irreal establecido por el Gobierno; la agudización de la informalidad laboral, que expulsaba del sector formal a contingentes importantes de la sociedad; baja relación activo/pasivo, que repercutía en una baja cobertura del sistema; amplia dispersión del sistema al existir 36 fondos de pensiones; ineficiencia; burocratización y politización; baja tecnología; legislación frondosa; e inadecuada fiscalización y supervisión[4].
La capitalización de empresas públicas, que financia al Bonosol a través de las utilidades de dichas empresas, enfrentaba un entorno que en lo interno desviaba las utilidades o excedentes de las empresas a otros destinos diferentes a los de su expansión y desarrollo interno; y en lo externo, la exigencia de incorporación de nuevas tecnologías como condición básica de competitividad[5].
Pensión, según la Real Academia de la lengua Española es una “Cantidad periódica, temporal o vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación, viudedad, orfandad o incapacidad.”[1]; y universal“…comprende o es común a todos en su especie, sin excepción de ninguno”[2], en este caso los mayores de 65 años. Por lo que podríamos definir a la Pensión básica universal o Bonosol como la cantidad anual, vitalicia, que la seguridad social paga por razón de jubilación que comprende a todos los ciudadanos bolivianos mayores de 65 años, sin excepción de ninguno.
En una definición de la norma legal que lo regula (Ley del Bonosol Nº 2427) se define como “el derecho al beneficio anual y vitalicio denominado Bono Solidario BONOSOL de todos los ciudadanos bolivianos residentes en el territorio nacional a partir de los sesenta y cinco años de edad y hasta su muerte.”[1]
El objetivo de los que aplicaron el Bonosol era el “…pago de la deuda social que tiene el Estado boliviano con los sectores más desprotegidos; como una pensión mínima universal”; “un eficaz método de combate a la pobreza con miras a la reducción de desigualdades. No sólo eso: se trata de inversión de bajo riesgo, de beneficiosos resultados comprobables y de una inversión social de impacto efectivo en el crecimiento económico, como componente importante de la Reforma de Seguridad Social en el país.”[2]
En marzo de 1994 se aprobó la Ley de Capitalización, que crea el marco legal necesario para transformar las empresas públicas con características monopólicas en sociedades anónimas mixtas inicialmente y luego privadas.
El primer paso para capitalizar una empresa pública era transformarla en sociedad anónima mixta, lo que se realizó transfiriendo en condiciones preferenciales acciones de las empresas a sus propios empleados. A continuación, el 50% de las acciones de esa nueva empresa de economía mixta fue licitado internacionalmente, siendo uno de los criterios básicos de selección, las ofertas de inversión. Los inversionistas que adquirieron esas acciones, tomaron el control de la administración de la empresa y comprometieron inversiones a realizarse en un período definido de tiempo (entre 5 y 8 años). El 50% restante de las acciones se transfirió a la población boliviana, mediante un beneficio denominado Bono Solidaridad (BONOSOL), que se otorga en pagos anuales “vitalicios” a todos los beneficiarios, a partir de sus 65 años de edad, variando según la utilidad que reportan dichas acciones, que son administradas por Fondos de Pensiones, encargados de cancelar dicho Bono.
En noviembre de 1996 se aprueba la Ley de Pensiones, que implicó la transformación de un sistema de pensiones de reparto simple a un sistema de capitalización individual, con administración privada.
Dos consorcios internacionales se adjudicaron la administración de las 2 AFP’s del sistema porque ofertaron los menores costos para la administración de las cuentas individuales que formarían el llamado Fondo de Capitalización Individual (FCI). Además, las AFP’s administran las acciones de las empresas capitalizadas en manos de los bolivianos y los réditos que éstas generan, en lo que se denomina Fondo de Capitalización Colectiva. Los activos de los Fondos de Capitalización Colectiva están destinados exclusivamente al pago del BONOSOL.
Cada Administradora de Fondos de Pensiones debe mantener su patrimonio y sus registros contables separados del patrimonio y los registros contables de los Fondos de Capitalización Individual y de los Fondos de Capitalización Colectiva, que a su vez se encuentran separados entre sí. Cada uno de dichos fondos es indivisible, imprescriptible e inafectable por gravámenes o medidas precautorias de cualquier especie.
Se fijó el monto anual del BONOSOL en la suma de Bolivianos un mil ochocientos (Bs.1.800.-) ($us 225), para el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007. A partir del 1 de enero del 2008 y cada cinco (5) años, el monto del BONOSOL será fijado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros mediante Resolución fundada en un estudio actuarial basado en el valor de los Fondos de Capitalización Colectiva y la mortalidad de los beneficiarios.
El monto del BONOSOL es pagado por las Administradoras de Fondos de Pensiones en Bolivianos (Bs) y en efectivo, en el plazo y modalidades establecidas por la Superintendencia.
La Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, proporciona y actualiza la Base de Datos de los beneficiarios del BONOSOL a las Administradoras de Fondos de Pensiones y éstas, con sus propios recursos, la administran en los plazos y condiciones que se establecen. Además, la Superintendencia regula, controla y supervisa la correcta administración y seguridad de la Base de Datos.
En un país como el nuestro en el que la informalidad laboral afecta a más 60 % de la población económicamente activa, y sólo una minoría puede aportar a las cuentas de pensiones, el Bonosol se convirtió en un esquema de protección social universal no contributivo.
Según un estudio realizado[3], cerca del 40% del monto cobrado por los aproximadamente 450.000 bonosolistas se destina a mejorar la alimentación de los miembros del hogar, y el resto se dedica a una gran variedad de opciones que incluyen la compra de semillas mejoradas y animales de granja en el área rural, o libros y material escolar para los niños en el área urbana. En Bolivia resalta el hecho de que un 20% del Bonosol cubre necesidades de salud. Aún más notable es que el Bonosol tiene cobertura universal, lo que sitúa a Bolivia como el único país de América Latina que ofrece esta mínima protección a sus mayores.
Este aspecto es muy relevante en la lucha contra la pobreza, pues más de la mitad de los mayores de 65 años pertenece a los hogares de menores ingresos (63% en situación de pobreza). De hecho, uno de cada cinco “bonosolistas” pertenece al 10% de hogares más pobres.
En el área rural el mejoramiento del consumo en los hogares que tienen “bonosolistas” duplica el valor del Bonosol recibido. Esto, debido a que la familia destina una parte del Bonosol a mejorar su capacidad productiva comprando semillas, animales, herramientas, o ampliando cultivos y realizando mejoras, de modo que produce más y, por tanto, consume más[4].
El Bonosol pagado el 2005, pudo generar un aumento en el ingreso real de todos los hogares superior en promedio al 1,3 por ciento. De acuerdo a estimaciones, resulta que ese aumento ha sido proporcionalmente mucho mayor en los grupos de menores ingresos, pues representa un aumento del 14% para el quintil inferior[5].
Otros datos interesantes, según el estudio realizado por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros es que entre los beneficiarios del Bonosol el 53% no cuenta con otro ingreso además del Bonosol y dos de cada cinco beneficiarios tiene dependientes económicos.
El 57% de los beneficiarios son mujeres y casualmente el 57% declaró saber leer y escribir, habiendo un 43% de analfabetismo entre los beneficiarios; el 46% no tiene ningún nivel de instrucción, es decir no han completado ni la primaria; el 72% cuenta con vivienda propia; y el 75% no ha trabajado formalmente durante su vida.
Las anteriores cifras nos muestran el grado de desatención y desprotección en el que se encuentra el sector de la tercera edad en Bolivia y el impacto que tiene el Bonosol en sus vidas.
Thomas y Grindle (1991) se cuestionaron por qué ocurrían cambios en la política y en la elección pública en un proceso de reforma[1]. Por tal motivo proponen un modelo que toma la forma de un árbol de decisión, donde la decisión es vista como una elección crítica, convirtiéndose en la principal preocupación del “policy maker”, para lo cual debe concentrarse en un análisis apropiado de la política pública, pudiendo la implementación de la política ser ignorada o considerarse que es responsabilidad de otro grupo. Existe la posibilidad de que por ejemplo la agenda pueda ser modificada a través del proceso de toma de decisiones.
En la construcción de dicho modelo existen dos tipos de contextos en los que se establece una agenda: los de crisis profunda y los de “política usual” (politics as usual).
En los contextos de política usual, como es el caso en el que se implementó el Bonosol, los cambios son más profundos y son elegidos.
La relevancia analítica fundamental es el campo de maniobra para actuar y hacer posibles los cambios en las circunstancias en la que se establece la agenda. En el caso del Bonosol, la agenda se estableció en circunstancias en el que el campo de maniobra era muy amplio, luego de una amplia victoria electoral y en un contexto económico favorable, con un crecimiento estable del PBI del 5% anual en la década de los ‘90.
Así, la matriz del modelo propuesto por Grindle y Thomas[2] queda establecida de forma que la situación en la que se establece la agenda (política usual) determina las características del proceso de toma de decisiones y la importancia relativa de cada uno de los criterios de decisión de las élites (consejos técnicos, la disponibilidad de la burocracia, la estabilidad política, el apoyo popular y el contexto internacional).
Los expertos juegan un rol fundamental en interpretar el conocimiento científico y canalizarlo hacia alternativas y temas de políticas públicas. De acuerdo a Gutiérrez[1], el rol reformista de los expertos opera a través de canales inter-organizacionales y/o desde diferentes posiciones de gestión dentro de la burocracia del Estado. Los expertos pueden ser técnicos, consultores privados o investigadores universitarios, pero todos ellos con dos características comunes: están comprometidos en la implementación de una nueva política, en este caso de asistencia social a la tercera edad, a través de una pensión básica universal y operan e interactúan a través de diferentes puntos de gestión, coordinación y consulta dentro de la burocracia estatal. Muchos de ellos eran, en el momento de la propuesta, consultores de fundaciones de estudios públicos relacionadas al partido político que las propuso. Luego en la implementación, fueron ministros, secretarios de estado, consultores, directores de empresas capitalizadas, de entes reguladores, etc.
A través de diferentes canales, como ser fundaciones relacionadas a partidos políticos (Fundación Milenio), los expertos conectan a los tomadores de decisión y a los participantes de la política pública con el mundo del conocimiento científico, utilizando su propia experiencia técnica. Haciendo esto, los expertos ejercen una forma específica de poder político para establecer la agenda, haciendo propuestas de políticas públicas, logrando que sean aprobadas e implementadas, como fue el caso del Bonosol, política que fue propuesta a través de una oferta electoral llamada el Plan de Todos, en las elecciones presidenciales de 1.993. Esto es remarcable en países en desarrollo como Bolivia donde la información científica es mayoritariamente producida por organizaciones financiadas por fundaciones privadas, universidades y consultores extranjeros o nacionales educados en el extranjero, de organismos internacionales.
El uso estratégico de conexiones personales y partidarias es crucial para ganar apoyo político del partido en el gobierno y otros actores políticos relevantes. Además de las conexiones partidarias existen dos herramientas que pueden ser ventajosas: si son útiles para conseguir que el proceso empiece y marche, y si son sensibles a la alternancia del partido en el poder. Alternancia del partido o incluso cambios intra-partidarios pueden hacer peligrar mucho tiempo, si no la continuidad de la reforma, al menos la continuidad de los expertos reformistas en posiciones de dirección o coordinación. En este caso, el cambio de gobierno cambió a los expertos reformistas pero no a la política en cuestión (Bonosol) en sus características fundamentales (se cambió el monto, pero no se suspendió el pago).
La implementación de la política pública tenía no solamente un fuerte apoyo del gobierno y de organismos internacionales, sino también una amplia coalición política y social pro-reforma.
Gutiérrez[2] dice que existen dos caminos para ver cómo se implementan las ideas de los expertos en una reforma: el camino rápido y el camino lento. El caso del Bonosol es el del camino rápido, donde los expertos se orientaron en sus conexiones con el gobierno y el empaquetamiento político de las reformas estructurales (Capitalización, Reforma de Pensiones, etc.).
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