Dario
Monasterio Suárez, MA
Economista,
especialista en Desarrollo y Políticas Públicas
A Flavia e Ivanna, la esperanza y el amor necesarios
para soñar...
A mis padres, quienes me enseñaron los valores y los
ideales de servir…
A todos aquellos que aman a mi país, Bolivia y mi lugar
en el mundo, Santa Cruz y que han luchado por su progreso…
EL AUTOR
PRÓLOGO
Este
libro está basado en una Disertación que presenté a la Escuela de Graduados en
Artes y Ciencias de la Universidad de Georgetown y que fue aprobada como parte de
los requerimientos para obtener el grado de Magíster en Gerenciamiento del
Desarrollo y Políticas Públicas.
Este
análisis del proceso de descentralización fiscal en Bolivia lo realicé argumentando a favor
del pacto fiscal en un país con las
características de Bolivia, donde históricamente los recursos no se han
transferido a los gobiernos “locales” (departamentales, municipales e
indígenas) de tal forma que se hayan cumplido con los objetivos de reducción de
la pobreza. Además, los pactos territoriales deberían ser una fórmula muy
utilizada para consolidar la democracia en Estados plurinacionales, tal es el
caso de Bolivia.
Se repasan los antecedentes generales,
históricos y referentes a la situación fiscal de Bolivia y la normativa legal
vigente referida a la distribución y transferencias de los
recursos fiscales y al esfuerzo fiscal territorial de recaudación impositiva en las
distintas unidades territoriales de gobierno, empezando por la Constitución
Política de Estado y las leyes que impactan directamente en la descentralización
fiscal.
Se describen las principales definiciones
conceptuales sobre descentralización fiscal, su impacto en la provisión de
bienes y servicios públicos y cómo
afectan al nivel de ingresos, a la pobreza y al desarrollo.
Una de las razones principales por las que en
Bolivia se justificaría un Pacto Fiscal es porque dentro de un Estado
Plurinacional como el nuestro se tienen diferencias territoriales basadas en lo
lingüístico, religioso, cultural y de identidades étnicas, lo que motiva la
existencia de grupos políticos que intentan construir soberanía política, e
incluso en algunos casos estados confederados o independientes sobre esas
diferencias territoriales.
Se analizan los conceptos básicos y los
indicadores para la medición del grado de descentralización fiscal que hemos
tenido en Bolivia en las últimas décadas y que explican además, el proceso de
recentralización fiscal que hemos vivido en los últimos años.
Luego se analiza comparativamente el aporte de
la descentralización para crear sistemas fiscales eficientes y su aporte a la
reducción de la pobreza y la desigualdad, a través de la mejora en la provisión
de servicios públicos e infraestructura. También se analiza la situación actual
del sistema de descentralización fiscal boliviano.
Se analiza críticamente la situación actual del
sistema de descentralización boliviano pero desde una perspectiva general e
integral y no enfocada a la dimensión fiscal y económica, ni utilizando
indicadores de descentralización fiscal (gasto sub-nacional, transferencias y esfuerzo fiscal territorial)
y su impacto en los indicadores de medición de la pobreza (NBI). No hemos
tenido hasta ahora un análisis del impacto a través del tiempo de la
utilización de los recursos fiscales descentralizados, su aporte a un sistema
fiscal eficiente y a la reducción de la pobreza en el contexto boliviano. Para
esto se analizará los principales hitos de la secuencia histórica del proceso
de descentralización que sustentan la necesidad de llegar al Pacto Fiscal.
Por lo tanto, a manera de conclusión se propone
una alternativa: un Pacto Fiscal como solución para la asignación de funciones
a los niveles de gobierno, los beneficios obtenidos de la descentralización
fiscal y el uso de los instrumentos fiscales que mejoren la eficiencia en la
provisión de bienes/servicios públicos.
Es un análisis necesario del actual sistema de
descentralización fiscal boliviano tomando en cuenta los últimos
acontecimientos que han modificado la secuencia de la descentralización en
Bolivia y la vigencia de una nueva Constitución Política del Estado, que
incluye un Capítulo sobre Autonomía y una nueva Ley Marco de Autonomías.
Es un aporte
al debate sobre la mejor forma de asignar los escasos recursos públicos y sobre
cómo diseñar un sistema fiscal que no solo tome en cuenta conceptos económicos
y de eficiencia, sino también aspectos sociales, culturales e históricos.
El objetivo de esta investigación y su correspondiente propuesta,
es demostrar que el sistema de descentralización fiscal boliviano, actualmente no asigna correctamente los recursos a los gobiernos
autónomos de manera que se cumpla con los principios de eficiencia en la
provisión de bienes y servicios públicos.
CAPÍTULO I
BOLIVIA Y SUS
ANTECEDENTES
Bolivia
es un Estado independiente y soberano situado en el
centro-oeste de América del Sur.
Limita
al norte
y al este
con Brasil,
al sur con Paraguay y Argentina, y al oeste con Chile y Perú. Es, junto a Paraguay, uno de los dos
países de Sudamérica sin litoral marítimo.
Con 1.098.581 Km2, es el
cuarto más extenso en el sub-continente sudamericano y vigésimo
séptimo a nivel mundial. (Ver Mapa 1)
Mapa 1
La
capital oficial y sede del poder judicial es Sucre,
la sede del poder ejecutivo y del poder legislativo es La Paz.
Está dividida
política y administrativamente en 9
departamentos: Beni, Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro, Pando, Potosí,
Santa Cruz y Tarija; 339 municipios;
1 región autónoma (Chaco Tarijeño);
y 36 naciones
indígena-originario-campesinas.
El Producto Bruto
Interno (PIB) de Bolivia del año 2012 fue de 27.012 millones de dólares (US$)
aproximadamente, con un crecimiento anual entre los años 2011 y 2012 del 5,2%. El PIB per cápita ha
aumentado considerablemente en los últimos años, en gran medida por el aumento
de los ingresos provenientes de la exportación de gas y minerales, desde 1.156
$us en 2005 a 2.500 $us en 2012. El PIB per cápita en valores de la Paridad del Poder
Adquisitivo (PPA) es de 5.003 $us (2012).
En cuanto al
sector público, el presupuesto consolidado para el 2013 es de 24.393 millones
de $us, aproximadamente.
Los datos
sociales en el último Censo de Población y Vivienda de 2001 revelaron que sólo
el 16,6% de las personas en Bolivia tienen sus Necesidades Básicas Satisfechas
(NBS) y que el 24,8% de los bolivianos vive en el Umbral de Pobreza. Esto significa que el resto de la población
en Bolivia, el 58,6%, es pobre o tiene sus Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI). De éste 58,6%, el 34,2% es Moderadamente Pobre, el 21,7% es Indigente y
el 2,7% vive en la Marginalidad. Se espera los resultados del Censo realizado
en noviembre de 2012.
Las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) es un método directo
para identificar carencias críticas en una población y caracterizar la pobreza.
Usualmente utiliza indicadores directamente relacionados con cuatro áreas de
necesidades básicas de las personas (vivienda, servicios sanitarios, educación
básica e ingreso mínimo), disponibles en los censos de población y vivienda.
HITOS HISTÓRICOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
EN BOLIVIA
La historia de
los pueblos andinos de Bolivia se divide en tres etapas: la preincaica, la
incaica y la hispana. En la etapa preincaica se tiene mayores certezas desde la
aparición del pueblo aimara, posterior a la existencia de la cultura
tihuanacota. En realidad lo que se conoce como pueblo aimara, se refiere a
muchos “señoríos” regidos por el “Mallku” (cacique), similar a una
confederación, basada en una relación étnica y cultural más que política, que
se encontraban en zonas específicas no continuas, en una especie de “archipiélago”
asentado en zonas productivas de diferentes pisos ecológicos pero teniendo como
núcleo principal el Altiplano, la cordillera andina y el lago Titicaca.
La conquista inca
(quechua) a los territorios que hoy conforman la parte occidental de Bolivia,
comenzó en 1.438. Es decir que la época de su dominio duró un siglo, hasta la
conquista española en 1.535. Casi la totalidad de las tierras aimaras fue
incorporada al “teocrático, autoritario y expansionista” imperio incaico de los
quechuas.
El imperio
incaico, llamado Tawantinsuyo, estaba formado por cuatro “suyos”: Kollasuyo,
Antisuyo, Chinchasuyo y Contisuyo. Parte del actual territorio boliviano abarcaba
los dos primeros “suyos”.
Los quechuas
subyugaron a los señoríos aimaras que se encontraban establecidos en lo que hoy
es el departamento de Oruro, norte de Potosí y la zona adyacente al lago
Titicaca en el departamento de La Paz, que formaban el Kollasuyo. Los Andes
orientales o zona de los valles, Cochabamba y Chuquisaca nor-central, formaron
lo que se conoce como Antisuyo, conquista que fue interrumpida en su avance
hacia el oriente o tierras bajas, por la llegada de los españoles y por la
desmotivación producida por la ausencia de minerales en grandes cantidades, que
sí existían en la zona andina u occidental. Algunos señoríos aimaras, debido al
mando despótico de los incas, recibieron con alivio la llegada de los españoles
a lo que hoy es Bolivia e incluso batallaron al lado de Hernando Pizarro,
conquistador español.
La descomunal
riqueza que fue vertiendo del cerro Sumac Orco (Cerro Rico de Potosí), indujo a
la corona a establecer una audiencia distinta a la de Lima el 22 de mayo de 1.561,
en lo que podría determinarse la fecha de procreación de lo que hoy se conoce
como Bolivia.
Primero, se fijó
como límite 100 leguas a la redonda de la ciudad de Charcas (750.000 km2), que por cierto fue la
ciudad elegida como sede de la audiencia por tener un clima más benigno al de
Potosí en las faldas del Cerro Rico y por su cercanía a éste. Las audiencias
eran generalmente instituciones para la administración de justicia pero en el
caso de Charcas se le dieron funciones amplias de gobierno, incluyendo las de
Guerra y Hacienda. La Corona española autorizó a la Audiencia para que se
“quinte” todo el oro, plata y joyas que hubiere en su territorio y se cobren
los derechos correspondientes.
En territorios de
los llanos orientales de la Audiencia, la conquista española no fue nada fácil.
Los conquistadores españoles Andrés Manso y Ñuflo de Chaves, sostuvieron un
largo conflicto por las tierras que habían ocupado. Además, grupos nómades de
indígenas de las llanuras, conocidos como chiri guanos, entorpecían con sus
ataques la comunicación entre la capital de la Audiencia y los nuevos
territorios conquistados en el oriente por lo que existía, desde aquellos tiempos,
una desconexión física real entre el centro político y económico de la
Audiencia -que sí influía sobre los territorios mineros- y los territorios de
los llanos orientales, no mineros.
La Audiencia
entendió que el papel principal que jugaría la Gobernación de Mojos y Chiquitos
en el oriente (actuales departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando) era contener
a los indígenas chiri guanos, es decir, una contención como pueblo de frontera
hasta lograr incorporarlos, y a sus territorios, definitivamente a la Audiencia.
La importante
organización territorial que crearon los jesuitas en las misiones de Mojos y
Chiquitos, les dio bastante autonomía de gestión y autogobierno, ya que solo
rendían cuentas ante el Obispado y la Gobernación de Mojos y Chiquitos y no
ante la Audiencia. En las misiones jesuíticas predominaba la propiedad
colectiva con una organización compuesta por los religiosos y los caciques, en
donde se fomentaba, además de la producción agropecuaria, las artes, en
especial la música barroca y sacra, y la escultura.
Las grandes
remesas recaudadas en Potosí tenían como primer y principal destino las
capitales virreinales: Lima hasta 1789 y luego, Buenos Aires para ser
embarcadas a Madrid, previa deducción de los porcentajes correspondientes al
Virreinato. En resumidas cuentas, en el lugar donde se generaba la riqueza quedaba
muy poco de ella y las otras regiones de la Audiencia no gozaban, ni siquiera indirectamente,
del movimiento económico que se generaba alrededor del eje minero Potosí-Charcas
(hoy, Sucre).
Así
transcurrieron los 3 siglos del coloniaje español en la Audiencia de Charcas
con la explotación minera a través del trabajo forzado de los indígenas en la
zona de Potosí y Chuquisaca y con el proceso de mestizaje y evangelización en
territorios marginados y por lo tanto, con alto grado de autogestión política y
económica, en el resto del territorio.
Luego de la
victoria de Junín en 1.825, Bolívar consideró que los territorios liberados de
la disuelta Real Audiencia de Charcas, debían formar un país distinto al de los
Virreinatos que la habían tutelado en diferentes etapas (Perú y Río de la
Plata), respetando los límites con los que contaba al final de la época
colonial bajo el precepto legal uti
possidetis iure. Se citó a los representantes designados por las distintas
gobernaciones e intendencias a la Asamblea General de Diputados de las
Provincias del Alto Perú, el 6 de agosto de 1825, donde todo el territorio de
la Audiencia se declaró país libre con el nombre de República de Bolívar.
El 23 de enero de
1.826, estando en la Presidencia el Gral. Sucre, se crean mediante Decreto
Supremo los departamentos que conformarían inicialmente la República de
Bolivia: Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Potosí y Santa Cruz. Meses después se
crearía el departamento de Oruro y años después, los habitantes de Tarija
decidirían formar parte de Bolivia como un nuevo departamento en 1839, dejando
de pertenecer a las Provincias Unidas del Río de la Plata, hoy República
Argentina. En 1.842 se crearía el departamento del Beni en los territorios de
Mojos y en 1.938 se crea el departamento de Pando en el Territorio Nacional de
Colonias de la Amazonía boliviana, para así completar los 9 departamentos que
conforman actualmente Bolivia.
La vida republicana
transcurría sin muchos cambios y avances sociales en lo que a derechos
ciudadanos y administración territorial se refería, hasta que 50 años después
de la creación de la República se empezaron a generar ciertos malestares en
territorios “periféricos” fuera del eje Sucre-Potosí, centro del poder
económico y político en ese entonces.
En 1.876 el
diputado cruceño Andrés Ibáñez proclama el federalismo como forma de gobierno
en Santa Cruz. Se crea la Junta Federal de Gobierno que proclama a Ibáñez como
Gobernador, se emite papel moneda, se distribuye la tierra entre campesinos, se
prohíbe la servidumbre y se crea el impuesto a la producción de azúcar. Este
movimiento federalista que duró casi 6 meses fue duramente reprimido por el
gobierno de Hilarión Daza e Ibáñez fue fusilado junto a sus partidarios, siendo
perseguidos previamente hasta las cercanías de la frontera con Brasil.
En 1.899
se inicia la Guerra Civil, también llamada Guerra Federal, entre Sucre
(Chuquisaca) y La Paz por la sede de los Poderes e inicialmente por la forma de
Gobierno: La Paz proponía el federalismo y Sucre continuar con el unitarismo.
Al mando del Gral. Pando y en alianza con los indígenas liderados por el aimara
Zárate Willka, La Paz venció en la Guerra Civil. La sede de los Poderes
Ejecutivo y Legislativo pasó a la ciudad de La Paz pero la forma de gobierno
siguió siendo unitario-centralizada, desechándose el federalismo una vez
conseguido el principal objetivo de arrebatar el poder político a Sucre
(Chuquisaca).
El poderío económico
y político de La Paz se había incrementado por la declinación de la plata como
principal mineral de producción, que cambió el eje Potosí-Sucre por el de
Oruro-La Paz, donde se encontraban las principales minas de estaño, producto que
pasó a ocupar la importancia predominante que antes tenía la plata. Fue el
cambio de la oligarquía de la plata por la del estaño: su máximo exponente
Simón I. Patiño, llegó a ser uno de los hombres más ricos del mundo en la
primera mitad del siglo XX.
En 1.904, un poco
antes de la aprobación congresal en Bolivia del Tratado de Paz y Amistad con
Chile, que incluía la propuesta chilena de resarcir a Bolivia por la pérdida de
su litoral marítimo en la Guerra del Pacífico con la construcción del
ferrocarril Arica-La Paz, la Sociedad de Estudios Geográficos e Históricos de
Santa Cruz publicó un Memorándum en el que pedía al Congreso Nacional el
rechazo a la aceptación de esta propuesta y en su defecto, solicitaba la
construcción de un ferrocarril que uniera el occidente con el oriente del país,
“mirando” hacia el Atlántico tras haber perdido las costas del Pacífico. Según
este Memorándum, la interconexión física del país, mayormente poblado en la
zona andina, con los vastos y fértiles territorios de los llanos, generaría una
mayor producción de alimentos y una mayor industrialización. Finalmente el
Tratado de Paz y Amistad con Chile fue aprobado por el Congreso y sepultó las
esperanzas bolivianas de obtener una salida soberana al Océano Pacífico y así
también, al Océano Atlántico a través del río Paraguay.
De 1.932 a 1.935,
Bolivia se enfrentó a Paraguay en la Guerra del Chaco por la disputa de esos
territorios despoblados y agrestes. En esta contienda, Bolivia perdió 230.000
km2 que sumados a los
casi 400.000 km2 que se
perdieron en la Guerra del Acre y en acuerdos diplomáticos con Brasil, suman
más de la mitad de la actual extensión de Bolivia. Todos estos territorios perdidos
se encontraban en “la periferia”: el oriente del país. El sistema de gobierno
centralizado y la ausencia del Estado en estos territorios, generaron las
pérdidas de grandes extensiones de tierras a manos de todos los países con los
que Bolivia tiene fronteras en un país gobernado por una élite oligárquico-minera
que solo miraba a los Andes y a la extracción de sus suelos y su posterior
exportación por puertos del Pacífico.
Al finalizar la
guerra, se sucedieron en Bolivia una serie de gobiernos militares socialistas
que serían la génesis del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), partido
que lideró la Revolución Nacional de 1.952, momento culminante del descontento popular
generado por la derrota en el Chaco.
En 1.936, en el
gobierno militar de David Toro, se funda la empresa estatal del petróleo,
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) con la misión de administrar
las riquezas hidrocarburíferas del país que estaban en manos de empresas
privadas y extranjeras hasta ese momento. Durante el gobierno de Germán Busch (1.938),
quien era cruceño, militar, nacionalista y héroe de la guerra del Chaco, se
promulgó una ley que determinaba el pago de las regalías hidrocarburíferas del
11% a favor de los departamentos productores.
En 1.952, luego
del desconocimiento al triunfo electoral de su líder, Víctor Paz Estensoro, el
MNR, junto a campesinos, obreros y con la ayuda de un sector de la Policía
Nacional, derrota a las Fuerzas Armadas en la histórica revolución del 9 de
abril.
El MNR durante su
gobierno revolucionario llevó adelante importantísimos cambios en la estructura
social excluyente que existía en Bolivia hasta ese momento: estatización de las
grandes minas de estaño, reforma agraria, reforma educativa, voto universal y
“Marcha hacia el Oriente”, entre las principales.
La “Marcha hacia
el Oriente” era la concreción del Plan Bohan, redactado en 1.941 por una misión
norteamericana liderada por el economista Merwin L. Bohan. Este Plan fue parte
de la ayuda del gobierno norteamericano a la recuperación y el desarrollo
económico y social americano, similar al Plan Marshall de la posguerra europea,
con la diferencia que éste empezó a ejecutarse durante la segunda guerra mundial
(1.943). El Plan Bohan mostró un país como no lo pudo ver hasta ese momento la
élite gobernante: la necesidad de mirar hacia los olvidados territorios del
oriente, coincidiendo con el Memorándum de 1.904 en la necesidad de construir
redes de comunicación inter-regionales como la carretera asfaltada
Cochabamba-Santa Cruz, obra principal y fundamental sugerida en el Plan Bohan y
luego ejecutada y finalizada durante el gobierno de la revolución. Otros puntos
que el Plan sugería que sean puestos en marcha en el oriente boliviano eran: el
fomento a la producción agrícola y ganadera; establecimiento de plantas
agroindustriales; agencias de créditos (bancos); otras mejoras necesarias para
la expansión agrícola y pecuaria; desarrollo de campos petroleros probados y
explotación de nuevas áreas; e incluso desarrollo de mercados. A instancias de
este plan se crearon instituciones muy importantes en el desarrollo del país
como la Corporación Boliviana de Fomento, el Ingenio Azucarero Guabirá (hoy el
más grande del país) y el Centro de Investigación Agrícola Tropical, entre los
principales.
La “Marcha hacia
el Oriente” fue la búsqueda de un futuro mejor para una Bolivia minera agobiada, entre otras cosas por la
extrema dependencia de los precios internacionales del estaño y de otros
minerales, que condicionaba a la economía casi en su totalidad. La política pública,
aplicada desde el gobierno central, dada la inexistencia del Estado en esta
región, consistió en dotar de mano de obra (factor trabajo) del occidente al
oriente, incentivando la migración con la construcción de la carretera
Cochabamba-Santa Cruz y con la creación de empresas e instituciones
agroindustriales (función que luego asumirían agentes privados y CORDECRUZ). El
Gobierno utilizó capital proveniente de la rentabilidad de los Recursos
Naturales (RR.NN.) no renovables (hidrocarburos y minerales) para facilitar la
libre movilidad de mano de obra, con el objetivo principal de que la masiva
migración dirigida ‘trabaje’ los RR.NN. renovables (forestales y agropecuarios)
del despoblado e inmenso territorio oriental. Este sería un pequeño esquema del
modelo de desarrollo cruceño de los últimos 50 años.
Aquello generó
una presión demográfica y económica sobre los RR.NN. del oriente que continúa
su proceso hoy en día sobre Santa Cruz. Se podría decir que Santa Cruz fue la primera
fase de la “Marcha hacia el Oriente”, ya que las migraciones internas empezarían
a desplazarse hacia otras zonas del oriente, más alejadas del eje troncal La
Paz-Cochabamba-Santa Cruz, como Beni y Pando.
En 1.957, el
Comité Cívico de Santa Cruz, que aglutina a todas las instituciones de la
sociedad civil del departamento, inicia las protestas para lograr el pago
incumplido de las regalías hidrocarburíferas del 11% a todos los departamentos
productores, que se había decretado en 1.938 por el gobierno de Germán Busch.
Las protestas,
que en algunas ocasiones se vieron influidas políticamente por la Falange
Socialista Boliviana, que tenía un fuerte arraigo en la capital cruceña, fueron
reprimidas por el gobierno y los partidarios del MNR. En 1.959, finalmente el
gobierno accede al pago del 11% de la producción bruta de hidrocarburos a los
departamentos productores, fondos que serían administrados por los Comités de
Obras Públicas primero y luego por las Corporaciones Regionales de Desarrollo
de cada departamento productor, sin perjuicio de que luego se crearon
corporaciones en departamentos no productores de hidrocarburos.
Las
transferencias de los recursos de las regalías del 11% desde el gobierno
central a los departamentos y la “Marcha hacia el Oriente”, fueron los factores
que lograron que, entre otras cosas, el departamento de Santa Cruz aumente su
peso poblacional del 9% en 1.950 al 27% en 2.012, pasando a ser el departamento
más poblado de Bolivia, según el Censo 2.012, debido principalmente a los
grandes flujos migratorios dirigidos desde el occidente (departamentos de Cochabamba,
Chuquisaca, La Paz, Oruro y Potosí). (Ver Gráfico 1)
Gráfico 1
Fuente: elaboración propia en base a datos del Instituto
Nacional de Estadística.
Además, la
incidencia de los departamentos del oriente y sur del país en el PIB nacional
aumentó del 35% en 1988 a casi 50% en 2012. (Ver Gráfico 2)
Gráfico 2
Fuente: elaboración propia en base a datos del
Instituto Nacional de Estadística.
La pobreza se
redujo en Bolivia de un 85% en 1.950 a 59% en 2.001. Desagregando por regiones,
se puede apreciar la notable reducción de la pobreza en el oriente después de
la descentralización de los recursos de las regalías hidrocarburíferas en 1.959,
pasando de un 83% en 1.950 a un 43% en 2.001. En la región de occidente también
hubo una reducción importante de la pobreza, pasando de un 86% en 1.950 a 65%
en 2.001. (Ver gráfico 3).
Gráfico 3
Otro hito
histórico de la descentralización en Bolivia, sucedió en 1.985 cuando el Comité
Cívico de Santa Cruz presiona al gobierno central para que el Alcalde de la
ciudad de Santa Cruz de la Sierra, capital del Departamento de Santa Cruz, sea
elegido por voto, a lo que el gobierno finalmente accedió. Luego de aquella
experiencia positiva, en 1.987 se establecen elecciones municipales en las
principales ciudades de Bolivia, en la mayoría de ellas por primera vez en la
historia.
La Ley de Participación Popular
En 1.994 se
promulgó la Ley de Participación Popular (LPP) que “municipalizó” todo el
territorio boliviano. Se crearon más de 300 municipios en todo el país, además
de transferirles ingresos por coparticipación tributaria de los impuestos
nacionales que les corresponden por población. Se crearon además, 36 Territorios
Comunitarios de Origen (TCO indígenas) entregándoles la propiedad de la tierra,
en base a las 36 naciones reconocidas por el Estado. Es decir, se transfirió la
administración del Estado en el nivel local en todo el país a los vecinos del
lugar, ‘empoderándolos’ en un Estado, que antes de la promulgación de esta ley,
los excluía de la administración de los recursos públicos.
La LPP contribuyó
notablemente a la reducción de la pobreza medida según las Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) que define a las personas pobres como aquellas personas que
tienen carencias, privaciones o necesidades básicas insatisfechas en materia de
servicios públicos: vivienda, agua, drenaje y educación.
Para comparar el
impacto de la LPP en los indicadores que miden las NBI, se tienen los datos de
los Censos Nacionales de Población y Vivienda que se realizaron en 1.992, 2
años antes de la implementación de la LPP y los datos del Censo de 2.001, 7
años después de la promulgación de la norma.
En el Censo
Nacional de Población y Vivienda de 1.992, la pobreza llegaba al 71% de la
población boliviana y luego se redujo al 59%, según el Censo del año 2.001.
Con la LPP de 1.994
se transfirieron recursos por coparticipación a los municipios, se les
transfirió la infraestructura en educación existente, las competencias para su
mantenimiento y la construcción de nueva infraestructura. Uno de los grupos de
indicadores principales de las Necesidades Básicas, son los de acceso a la
educación, y entre éstos se encuentra el indicador de escolaridad.
En 2.001, el Censo
muestra que los datos de escolaridad habían aumentado de 72% (1.992) a 80%
(2.001). (Ver Cuadro Nº 1)
Cuadro Nº 1
|
BOLIVIA: TASA DE ASISTENCIA DE LA POBLACIÓN ENTRE 6 Y 19
AÑOS DE EDAD, POR SEXO, SEGÚN ÁREA GEOGRÁFICA Y DEPARTAMENTO, CENSOS DE 1992
Y 2001
|
|
|
|
(En porcentaje)
|
|
|
|
|
DESCRIPCIÓN
|
1992
|
2001
|
|
|
|
Total
|
Total
|
|
|
BOLIVIA
|
72
|
80
|
|
|
Chuquisaca
|
62.42
|
73.42
|
|
|
La Paz
|
75.38
|
83.25
|
|
|
Cochabamba
|
71.07
|
78.54
|
|
|
Oruro
|
78.83
|
83.33
|
|
|
Potosí
|
70.26
|
78.93
|
|
|
Tarija
|
67.99
|
74.91
|
|
|
Santa Cruz
|
73.08
|
79.53
|
|
|
Beni
|
72.48
|
77.52
|
|
|
Pando
|
60.32
|
70.17
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA
|
|
|
|
|
|
Otros indicadores
que han impactado directamente en el nivel de las NBI, son los relacionados al
acceso a la vivienda y al acceso a los servicios sanitarios.
Entre los
indicadores de acceso a la vivienda se encuentran los indicadores de materiales
de construcción utilizados en pisos, paredes y techos. (Ver Cuadro Nº 2)
Cuadro Nº 2
|
BOLIVIA: MATERIAL DE CONSTRUCCIÓN MÁS UTILIZADO EN LA
CONSTRUCCIÓN DE PISOS, PAREDES Y TECHOS DE LA VIVIENDA DE LOS HOGARES, CENSOS DE 1992 y 2001
|
|
(En número y
porcentaje de hogares)
|
|
|
|
ÁREA Y MATERIAL DE
CONSTRUCCIÓN
|
TOTAL
|
|
1992
|
2001
|
|
PISOS
|
|
|
|
BOLIVIA
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
Tierra
|
46.86
|
37.93
|
|
Tablón de madera
|
11.42
|
2.82
|
|
Machihembre o parquet
|
0.00
|
8.59
|
|
Alfombra o tapizón
|
0.00
|
0.55
|
|
Cemento
|
26.33
|
34.60
|
|
Mosaico, baldosa o cerámica
|
5.35
|
8.47
|
|
Ladrillo
|
9.29
|
6.60
|
|
Otro
|
0.75
|
0.43
|
|
PAREDES
|
|
|
|
BOLIVIA
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
Ladrillo, bloques de cemento u
hormigón
|
22.05
|
36.09
|
|
Adobe o tapial
|
64.98
|
52.84
|
|
Tabique o quinche
|
0.00
|
2.45
|
|
Piedra
|
2.76
|
1.87
|
|
Madera
|
3.61
|
4.36
|
|
Caña, palma o troncos
|
3.43
|
1.80
|
|
Otro
|
3.17
|
0.59
|
|
|
|
|
|
TECHOS
|
|
|
|
BOLIVIA
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
Calamina o plancha
|
44.99
|
49.02
|
|
Tejas (cemento, arcilla,
fibrocemento)
|
26.38
|
26.90
|
|
Losa de hormigón armado
|
1.65
|
3.72
|
|
Paja, caña, palma o barro
|
23.43
|
19.20
|
|
Otro
|
3.55
|
1.16
|
|
Fuente: INSTITUTO
NACIONAL DE ESTADÍSTICA
|
|
En pisos, las
viviendas que contaban con piso de tierra, se redujeron de 47% a 38% entre un
censo y otro, y las que utilizaron cemento, pasaron de 26% a 35% en el mismo
periodo, entre otros materiales.
Entre los
materiales que se utilizaron en las paredes se encuentran los adobes, que
pasaron del 65% de las viviendas a 53%, inter-censal. El ladrillo utilizado en
las paredes aumentó del 22% al 36%.
En los techos de
las viviendas, los materiales como la paja, la caña, la palma o el barro,
bajaron del 23% al 19% y los de calamina o plancha pasaron de 45% a 49%.
En el último
indicador de acceso a la vivienda, se mide el número de miembros del hogar por
habitación (hacinamiento). En 1.992, en el 13% de los hogares se contaban con más
de 4 personas por dormitorio y en 2.001, en el 11%. En 1.992, en el 59% de los
hogares dormían hasta 2 personas por dormitorio y en 2.001 este indicador
aumentó a 64%. (Ver Cuadro Nº 3)
Cuadro Nº3
|
BOLIVIA: PERSONAS POR DORMITORIO Y POR HABITACIÓN DE LOS
HOGARES POR CENSO, CENSOS DE 1992 y 2001
|
|
(En número y
porcentaje de hogares)
|
|
|
Entre las
variables censales de acceso a los servicios sanitarios, se encuentran las de
fuentes de abastecimiento de agua en la vivienda, disponibilidad de servicio
sanitario y sistema de eliminación de excretas.
En los
indicadores de fuentes de abastecimiento de agua, tenemos que en 1.992 el 47%
se proveía de cañería de red y el 20% de pozo o noria con bomba; en 2001 el 62%
se proveía de cañería de red y tan solo el 3% de agua de pozo o noria. (Ver
Cuadro Nº 4)
Cuadro Nº 4
|
BOLIVIA: PROCEDENCIA Y DISTRIBUCIÓN DEL AGUA PARA BEBER
Y COCINAR EN LA VIVIENDA DE LOS HOGARES POR CENSO, CENSOS DE 1992 y 2001
|
|
(En número y porcentaje de hogares)
|
|
|
|
ÁREA, PROCEDENCIA Y DISTRIBUCIÓN DEL AGUA
|
TOTAL
|
|
1992
|
2001
|
|
|
|
|
|
PROCEDENCIA DE AGUA
|
|
|
|
TOTAL
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
Cañería de red
|
47.14
|
62.27
|
|
Pileta pública
|
8.16
|
7.44
|
|
Carro repartidor (aguatero)
|
3.06
|
2.06
|
|
Pozo o noria con bomba
|
20.41
|
3.50
|
|
Pozo o noria sin bomba
|
0.00
|
10.64
|
|
Río, vertiente, acequia
|
19.01
|
11.29
|
|
Lago, laguna o curiche
|
0.00
|
0.86
|
|
Otro
|
2.22
|
1.93
|
|
|
|
|
|
DISTRIBUCIÓN DE AGUA
POR CAÑERÍA
|
|
|
|
TOTAL
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
Dentro de la vivienda
|
25.79
|
33.53
|
|
Fuera de la vivienda, dentro del
lote
|
23.57
|
36.79
|
|
No tiene distribución de agua por
cañería
|
50.64
|
29.67
|
|
|
|
|
|
Fuente: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA
|
|
|
(1) Si el abastecimiento se realiza por
fuentes distintas a las anteriormente mencionadas.
(2) (p) : Preliminar
|
|
|
|
|
|
Cuadro Nº 5
BOLIVIA: DISPONIBILIDAD, MODALIDAD DE USO Y DESAGÜE DEL
BAÑO, WATER O LETRINA EN LA VIVIENDA DE LOS HOGARES POR CENSO, CENSOS DE 1992
y 2001
|
|
|
n número y porcentaje de hogares)
|
|
|
ÁREA, DISPONIBILIDAD, USO Y DESAGUE DEL BAÑO
|
TOTAL
|
|
|
1992
|
2001
|
|
|
|
|
|
|
|
DISPONIBILIDAD
|
|
|
|
|
TOTAL
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
|
Si tiene
|
42.82
|
63.28
|
|
|
No tiene
|
57.18
|
36.72
|
|
|
|
|
|
|
|
USO
|
|
|
|
|
TOTAL
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
|
Privado
|
29.02
|
43.44
|
|
|
Compartido
|
13.80
|
19.84
|
|
|
No tiene baño
|
57.18
|
36.72
|
|
|
|
|
|
|
|
DESAGÜE
|
|
|
|
|
TOTAL
|
1,444,817
|
1,977,665
|
|
|
Alcantarillado
|
20.65
|
30.01
|
|
|
Cámara séptica
|
8.06
|
8.86
|
|
|
Pozo ciego
|
14.12
|
22.86
|
|
|
Superficie (calle, quebrada o río)
|
0.00
|
1.56
|
|
|
No tiene baño
|
57.18
|
36.72
|
|
|
|
|
|
|
|
Fuente: INSTITUTO
NACIONAL DE ESTADÍSTICA
|
|
|
|
|
|
|
|
|
En cuanto a la
disponibilidad del servicio sanitario, en 1.992 el 43% de los hogares contaba
con este servicio, para pasar en 2.001 al 63%. (Ver Cuadro Nº 5)
En 1.992, el 21%
del total de hogares de Bolivia contaba con el sistema de alcantarillado para
la eliminación de excretas y en 2.001 este porcentaje aumentó al 30%. Mientras
que los que no tenían baño, pasaron de 57% a 37% en el mismo periodo, entre
otras formas de desagüe.
Las mejoras en
los indicadores que miden el nivel de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
en Bolivia se dan por el comportamiento inter-censal (1992-2001) del gasto y la
inversión pública descentralizada (departamental y municipal) en sectores como
educación, vivienda y saneamiento básico que aumentaron considerablemente a
partir de 1.994, como porcentaje del total de inversión pública, gracias a la
Ley de Participación Popular que descentralizó recursos y competencias en
infraestructura de educación, salud y saneamiento básico a todos los municipios
de Bolivia (Ver Gráfico 4).
Gráfico 4
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio
de Economía y Finanzas Públicas.
El gasto
descentralizado (departamental y municipal) en sectores que impactan
directamente en la medición de la pobreza, pasó del 29% en 1.990 al 52% en 2.008,
tendencia creciente que se dio luego de la aplicación de la LPP. Aunque ha
venido revirtiéndose levemente en los últimos años, el salto cuanti y
cualitativo en la inversión descentralizada desde la LPP, es irreversible.
Desagregando
estos datos por sectores, tenemos que:
¾ En educación, el gasto público
descentralizado era de tan solo el 0,06% del gasto público total en 1.990 para
luego, en el año 2.001 (año del último Censo), llegar a un máximo de 17%. En
los últimos años, debido a un proceso de recentralización de recursos, el gasto
descentralizado en educación ha retrocedido a un 5%, que aun así, sigue siendo
mucho mayor al registrado en 1990, antes de la LPP.
¾ En Urbanismo y Vivienda, el
gasto público descentralizado en este sector en 1.990 era del 1%, para luego
crecer sostenidamente y llegar en el año 2.001 al 10% del gasto público total,
manteniéndose luego relativamente constante. Esto demuestra la importancia de
este gasto en los gobiernos descentralizados o autónomos ya que, a pesar de
haber sufrido recortes en sus transferencias desde el gobierno central, han
mantenido la incidencia de este gasto constante.
¾ En Saneamiento Básico, el
gasto descentralizado se mantuvo constante en alrededor del 12% entre 1990 y
2001 (año del último censo), para luego ir disminuyendo debido al proceso de
recentralización de recursos que estamos viviendo.
Tomando el
ejemplo del gasto en educación, la inversión pública descentralizada en este
ítem desde 1.994 en adelante, es casi en su totalidad inversión en
infraestructura, que produjo un aumento en el número de plazas disponibles para
alumnos. Según la LPP de 1.994 se transfiere esta potestad a los municipios,
quedando para el gobierno central y luego para el gobierno departamental, a
partir de 2.005, la gestión de los recursos humanos educativos. (Ver Gráfico 5)
Gráfico 5: Inversión Pública Descentralizada en
Educación.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Instituto
Nacional de Estadísticas.
La tendencia
creciente en infraestructura educativa, que impacta directamente en la tasa de
escolaridad, se ve reflejada en los datos disponibles a partir del año 2.000
cuando se contaba con 13.981 unidades educativas que aumentaron a 15.015 en 2.007 (Ver Gráfico 6), lo que a
su vez demuestra su impacto directo en la tasa de escolaridad. Es decir, el
traspaso de las competencias y recursos a los municipios se tradujo en mayores
espacios físicos que incidieron en un aumento en la asistencia de escolares a
los centros educativos.
Lo anterior
demuestra que la descentralización fiscal, además de la descentralización
política y en menor medida la administrativa, que se dio con la LPP, impactó
directamente en los indicadores de pobreza, medidos según los componentes de
las NBI.
Gráfico 6
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio
de Educación.
En 1.995 se
promulga la Ley de Descentralización Administrativa, que podría ser llamada Ley
de “Desconcentración”, ya que solo transfería a los gobiernos departamentales
algunas competencias y muy pocos recursos sin capacidades políticas y/o
electorales.
En el año 2.001
se promulgó la Ley del Diálogo 2.000, que distribuía a los municipios del país
los recursos que iban a ser destinados al pago de la deuda externa que ha sido
condonada bajo la Iniciativa HIPC.
Estos recursos se han distribuido en base a población pero incluyendo
indicadores de pobreza como criterio novedoso con relación a la distribución
que se hacía de los recursos de la LPP. Si bien fue un avance en cuanto a
descentralización fiscal se refiere, estos recursos estaban fuertemente
condicionados por el nivel central para ser utilizados en infraestructura
(70%), salud (20%) y educación (10%). En lo que se refiere a la descentralización
política, los recursos eran ejecutados por gobiernos municipales electos y el
empoderamiento de los comités de vigilancia para el control de esos recursos, ya
estaba incluido en la LPP de 1.994.
En el año 2.005
se promulga la Ley de Selección de Prefectos que determinaba la elección
democrática de los Prefectos (Gobernadores) de los Departamentos por primera
vez en la historia republicana, lo que otorgaba cierto nivel de autonomía
política a los gobiernos departamentales pero sin el ‘paraguas’ constitucional
ni los recursos fiscales de un Gobierno Departamental realmente autónomo.
En el 2.006 se
realiza la elección de los miembros de la Asamblea Constituyente y
simultáneamente el Referéndum por Autonomías Departamentales, eventos
electorales convocados por el Congreso Nacional. En los 4 departamentos de la
llamada “Media Luna” del oriente y sur del país (Beni, Pando, Santa Cruz y
Tarija) en los que se aprobó el Referéndum, se debía pasar a un sistema
descentralizado de gobierno que debía estar vinculado a la redacción de la
nueva constitución que emergería de dicha Asamblea, pero que en realidad, ante
el fracaso de ésta, se dio en acuerdos posteriores entre oficialismo y
oposición en el Congreso Nacional, que finalmente llamó a referéndum para aprobación
o rechazo de la nueva carta magna.
El 25 de enero de
2.009 se realizó el Referéndum que aprobó la actual Constitución Política del Estado
que incluye un capítulo sobre autonomías.
Posteriormente,
en 2.010, se aprobó la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, donde queda
establecido que se continua con el modelo de agente principal basado en
transferencias, es decir, el Estado central (agente principal) toma las
principales decisiones sobre los gastos y competencias descentralizadas, en un
sistema fiscal centralista donde actualmente existe un peso muy grande de las
transferencias en relación a los ingresos y gastos departamentales totales.
2.1.
ANÁLISIS NORMATIVO
A continuación se analiza, la legislación vigente y relevante a la
descentralización fiscal de los gobiernos autónomos. Un análisis de la misma, nos
permitirá proponer modificaciones para aumentar la eficiencia del Estado en el
cumplimiento de sus funciones, ya que la nueva legislación principal,
Constitución Política del Estado (CPE) y Ley Marco de Autonomías, es parte de
un proceso de recentralización fiscal, principalmente en el ámbito
administrativo de la descentralización, al recortar competencias que se tenían
antes de su promulgación.
Se debería tomar como pauta lo sucedido en los últimos 20 años con la LPP que
dio los lineamientos para ayudar a reducir la pobreza con recursos
descentralizados, en el periodo analizado en esta investigación.
Para efectos de un mejor análisis de política comparada, se han incluido
las leyes derogadas, que fueron reemplazadas por las nuevas normas, como es el
caso de la Ley de Participación Popular (LPP), Ley de Descentralización
Administrativa y la Ley del Diálogo.
En el último análisis, se incluye el Estatuto de Autonomía del
Departamento de Santa Cruz, el cual fue aprobado mediante referendo por el 86%
de los votos válidos en el departamento, proceso de votación que no es
reconocido por el actual gobierno boliviano.
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DEL ESTADO
I.
Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias,
municipios y territorios indígena originario campesinos.
II.
Las regiones formarán parte de la organización territorial,
en los términos y las condiciones que determinen la ley. (Artículo 269)
La Ley Marco de Autonomías y
Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos
autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el
régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las
entidades territoriales descentralizadas y autónomas. (Artículo 271)
La autonomía implica la elección
directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la
administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades
legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno
autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones. (Artículo 272)
La ley regulará la conformación de
mancomunidades entre municipios, regiones y territorios indígena originario
campesinos para el logro de sus objetivos. (Artículo
273)
Las entidades territoriales autónomas
no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional. (Artículo 276)
La siguiente competencia se ejercerá
de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades
territoriales autónomas:
1.
Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de
dominio exclusivo de los gobiernos autónomos. (Artículo 299)
Son competencias exclusivas de los
gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción:
1.
Creación y administración de impuestos de carácter
departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos
nacionales o municipales.
2.
Creación y administración de tasas y contribuciones
especiales de carácter departamental.
3.
Fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de
transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus
competencias.
4.
Administración de sus recursos por regalías en el marco del
presupuesto general de la nación, los que serán transferidos automáticamente al
Tesoro Departamental. (Artículo 300)
Son competencias exclusivas de los
gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción:
1.
Creación y administración de impuestos de carácter municipal,
cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o
departamentales.
2.
Creación y administración de tasas, patentes a la actividad
económica y contribuciones especiales de carácter municipal.
3.
Fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de
transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus
competencias. (Artículo 302)
I.
Las autonomías indígena-originario-campesinas podrán ejercer
las siguientes competencias exclusivas:
1.
Crear y administrar tasas, patentes y contribuciones
especiales en el ámbito de su jurisdicción de acuerdo a Ley.
2.
Administrar los impuestos de su competencia en el ámbito de
su jurisdicción.
II.
Los recursos necesarios para el cumplimiento de sus
competencias serán transferidos automáticamente por el Estado Plurinacional de
acuerdo a la ley. (Artículo 304)
Toda asignación o
transferencia de competencias deberá estar acompañada de la definición de la
fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio. (Artículo 305)
LEY MARCO DE AUTONOMÍAS
CAPÍTULO I
MARCO CONSTITUCIONAL, OBJETO, ALCANCE
Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
Artículo 3. (ALCANCE). El alcance de la presente Ley
comprende lo siguiente: bases de la organización territorial del Estado, tipos
de autonomía, procedimiento de acceso a la autonomía y procedimiento de elaboración
de Estatutos y Cartas Orgánicas, regímenes competencial y económico financiero,
coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales
autónomas, marco general de la participación y el control social en las
entidades territoriales autónomas.
CAPÍTULO II
PRINCIPIOS Y DEFINICIONES
Artículo 5. (PRINCIPIOS). Los principios que rigen la
organización territorial y las entidades territoriales autónomas son:
18. Provisión de Recursos Económicos.- Es la responsabilidad
compartida de los órganos públicos en la determinación de la fuente de recursos
y la asignación de los mismos para el ejercicio de las competencias
establecidas en la Constitución Política del Estado. Toda nueva transferencia o
asignación de competencias deberá estar acompañada de la definición de la
fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio.
Artículo 9. (EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA).
I. La autonomía se ejerce a través de:
2. La potestad de crear, recaudar y/o administrar tributos, e
invertir sus recursos de acuerdo a la Constitución Política del Estado y la
ley.
TÍTULO V
RÉGIMEN COMPETENCIAL
CAPITULO I
COMPETENCIAS
Artículo 64. (COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES AUTÓNOMAS).
II. Los ingresos que la presente Ley asigna a las entidades
territoriales autónomas tendrán como destino el financiamiento de la totalidad
de competencias previstas en los Artículos 299 al 304 de la Constitución
Política del Estado.
TÍTULO VI
RÉGIMEN ECONÓMICO FINANCIERO
CAPÍTULO I
OBJETO Y LINEAMIENTOS
Artículo 101. (OBJETO).
I. El objeto del presente Título es regular el régimen
económico financiero en cumplimiento con lo dispuesto en la Constitución
Política del Estado, en el ámbito de aplicación de la presente Ley.
II. El régimen económico financiero regula la asignación de
recursos a las entidades territoriales autónomas y las facultades para su
administración, para el ejercicio y cumplimiento de sus competencias en el
marco de la Constitución Política del Estado, su Artículo 340 y disposiciones
legales vigentes.
III. Las entidades territoriales autónomas financiarán el
ejercicio de sus competencias con los recursos consignados en sus presupuestos
institucionales, conforme a disposiciones legales vigentes.
Artículo 102. (LINEAMIENTOS GENERALES). La administración de los
recursos de las entidades territoriales autónomas se ejercerá en sujeción a los
siguientes lineamientos:
1. Sostenibilidad financiera de la prestación de servicios
públicos, garantizada por las entidades territoriales autónomas, verificando
que sus programaciones operativas y estratégicas plurianuales se enmarquen en
la disponibilidad efectiva de recursos.
2. Autonomía económica financiera, para decidir el uso de sus
recursos y ejercer las facultades para generar y ampliar los recursos
económicos y financieros, en el ámbito de su jurisdicción y competencias.
3. Equidad con solidaridad entre todas las autonomías, a través
de la implementación concertada de mecanismos que contribuyan a la distribución
más equitativa de los recursos disponibles para el financiamiento de sus
competencias.
4. Coordinación constructiva y lealtad institucional de las
entidades territoriales autónomas para la implementación de cualquier medida
que implique un impacto sobre los recursos de otras entidades, en el ámbito de
su jurisdicción.
5. Asignación de recursos suficientes para la eliminación de
las desigualdades sociales, de género y la erradicación de la pobreza.
CAPÍTULO II
RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
AUTÓNOMAS
Artículo 103. (RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
AUTÓNOMAS).
I. Son recursos de las entidades territoriales autónomas los
ingresos tributarios, ingresos no tributarios, transferencias del nivel central
del Estado o de otras entidades territoriales autónomas, donaciones, créditos u
otros beneficios no monetarios, que en el ejercicio de la gestión pública y
dentro del marco legal vigente, permitan a la entidad ampliar su capacidad para
brindar bienes y servicios a la población de su territorio.
II. Son considerados recursos de donaciones, los ingresos
financieros y no financieros que reciben las entidades territoriales autónomas,
destinados a la ejecución de planes, programas y proyectos de su competencia,
en el marco de las políticas nacionales y políticas de las entidades
territoriales autónomas, que no vulneren los principios a los que hace
referencia en el Parágrafo II del Artículo 255 de la Constitución Política del Estado.
Es responsabilidad de las autoridades territoriales autónomas su estricto
cumplimiento, así como su registro ante la entidad competente del nivel central
del Estado.
III. Las entidades territoriales autónomas formularán y
ejecutarán políticas y presupuestos con recursos propios, transferencias públicas,
donaciones, créditos u otros beneficios no monetarios, para eliminar la pobreza
y la exclusión social y económica, alcanzar la igualdad de género y el vivir
bien en sus distintas dimensiones.
Artículo 104. (RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
AUTÓNOMAS DEPARTAMENTALES). Son recursos de las entidades territoriales autónomas
departamentales, los siguientes:
1. Las regalías departamentales establecidas por la
Constitución Política del Estado y las disposiciones legales vigentes.
2. Los impuestos de carácter departamental, creados conforme a
la legislación básica de regulación y de clasificación de impuestos,
establecidas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, de acuerdo al Numeral
7, Parágrafo I del Artículo 299 y en el Parágrafo III del Artículo 323 de la
Constitución Política del Estado.
3. Las tasas y las contribuciones especiales creadas de acuerdo
a lo establecido en el Numeral 23, Parágrafo I del Artículo 300 de la
Constitución Política del Estado.
4. Las patentes departamentales por la explotación de los
recursos naturales de acuerdo a la ley del nivel central del Estado.
5. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y
la enajenación de activos.
6. Los legados, donaciones y otros ingresos similares.
7. Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de
acuerdo a lo establecido en la legislación del nivel central del Estado.
8. Las transferencias por participación en la recaudación en
efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y del Impuesto Especial
a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), y los establecidos por ley del nivel
central del Estado.
9. Aquellos provenientes por transferencias, por delegación o
transferencia de competencias.
Artículo 105. (RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
AUTÓNOMAS MUNICIPALES). Son recursos de las entidades territoriales autónomas
municipales:
1. Los impuestos creados conforme a la legislación básica de
regulación y de clasificación de impuestos, establecidas por la Asamblea
Legislativa Plurinacional según lo dispuesto el Numeral 7, Parágrafo I del
Artículo 299 y el Parágrafo III del Artículo 323 de la Constitución Política
del Estado.
2. Las tasas, patentes a la actividad económica y
contribuciones especiales creadas de acuerdo a lo establecido en el Numeral 20,
Parágrafo I del Artículo 302 de la Constitución Política del Estado.
3. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y
la enajenación de activos.
4. Los legados, donaciones y otros ingresos similares.
5. Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de
acuerdo a la legislación del nivel central del Estado.
6. Las transferencias por coparticipación tributaria de las
recaudaciones en efectivo de impuestos nacionales, según lo establecido en la
presente Ley y otras dictadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
7. Las transferencias por participaciones en la recaudación en
efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), previstas por ley del
nivel central del Estado.
8. Aquellos provenientes por transferencias por delegación o
transferencia de competencias.
9. Participación en la regalía minera departamental, de acuerdo
a normativa vigente, para municipios productores.
Artículo 106. (RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
AUTÓNOMAS INDÍGENA ORIGINARIO CAMPESINAS).
Son recursos de
las entidades territoriales autónomas indígena originario campesinas:
1. Impuestos asignados a su administración de acuerdo a lo
establecido en el Numeral 13, Parágrafo I Artículo 304 de la Constitución
Política del Estado.
2. Las tasas, patentes y contribuciones especiales, creadas por
las entidades autónomas indígena originario campesinas, de acuerdo a lo
dispuesto en el Numeral 12, Parágrafo I, Artículo 304 de la Constitución
Política del Estado.
3. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y
la enajenación de activos.
4. Legados, donaciones y otros ingresos similares.
5. Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de
acuerdo a la legislación del nivel central del Estado.
6. Las transferencias provenientes de regalías departamentales
por explotación de recursos naturales, establecidas mediante normativa vigente
y la ley del gobierno autónomo departamental.
7. Aquellos provenientes por transferencias, por delegación o
transferencia de competencias.
8. Las entidades territoriales autónomas indígena originario
campesinas percibirán los recursos por transferencias de coparticipación
tributaria e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), de acuerdo a los
factores de distribución establecidos en las disposiciones legales en vigencia.
Artículo 107. (RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
AUTÓNOMAS REGIONALES). Las entidades territoriales autónomas regionales
administrarán los siguientes recursos:
1. Las tasas y contribuciones especiales establecidas por ley
del nivel central del Estado, según el Parágrafo II, Artículo 323 de la
Constitución Política del Estado.
2. Los ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios
en el marco de las competencias que le sean transferidas y delegadas.
3. Legados, donaciones y otros ingresos similares.
4. Las transferencias provenientes de regalías departamentales
por explotación de recursos naturales, establecidas mediante normativa vigente
y la ley del gobierno autónomo departamental.
5. Ingresos transferidos desde las entidades territoriales
autónomas que las componen.
6. Aquellos provenientes de las transferencias por delegación o
transferencia de competencias.
CAPÍTULO III
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES AUTÓNOMAS
Artículo 108. (TESORERÍA Y CRÉDITO PÚBLICO).
I. Las entidades territoriales autónomas deben constituir e
implementar las tesorerías departamentales, regionales, municipales e indígena
originario campesinas en sujeción a los principios, normas y procedimientos
emitidos por el ministerio responsable de las finanzas públicas, como rector
del Sistema Nacional de Tesorería y Crédito Público.
II. Las máximas autoridades ejecutivas, asambleas y concejos de
las entidades territoriales autónomas, en el marco de sus competencias,
solicitarán de forma expresa la apertura, cierre y modificación de cuentas
corrientes fiscales al ministerio responsable de las finanzas públicas. La
habilitación de firmas de las cuentas corrientes fiscales será realizada ante
las instancias correspondientes de acuerdo a las normas vigentes.
III. A solicitud expresa de la Presidenta o Presidente de la
asamblea departamental o regional, respectivamente, el ministerio responsable
de las finanzas públicas realizará la apertura de una cuenta corriente fiscal
recaudadora y pagadora para la administración de los gastos de funcionamiento
de la asamblea departamental o regional.
IV. Los Ejecutivos Seccionales, Subgobernadores y Corregidores
electos por voto popular, solicitarán de forma expresa a la Gobernadora o
Gobernador efectuar los trámites correspondientes para la apertura de una
cuenta corriente fiscal recaudadora y pagadora, y la habilitación de sus firmas
ante el ministerio responsable de las finanzas públicas. Si en el plazo de
cinco (5) días hábiles posteriores al requerimiento, la Gobernadora o
Gobernador no efectúa la mencionada solicitud, la asamblea departamental podrá efectuar
directamente la solicitud ante el ministerio responsable de las finanzas
públicas, la apertura y habilitación de firmas de acuerdo a las disposiciones
legales vigentes.
V. A solicitud expresa de la Gobernadora o del Gobernador, el
ministerio responsable de las finanzas públicas procederá a la apertura de una
cuenta corriente fiscal recaudadora y pagadora y la habilitación de las firmas,
para los Ejecutivos Seccionales, Subgobernadores y Corregidores electos por
voto popular. Si en el plazo de cinco (5) días hábiles, la Gobernadora o
Gobernador no efectúa la solicitud, la asamblea departamental podrá solicitar
la apertura y habilitación de firmas de acuerdo a las disposiciones legales
vigentes.
VI. Para la contratación de endeudamiento público interno o
externo, las entidades territoriales autónomas deberán justificar técnicamente
las condiciones más ventajosas en términos de tasas, plazos y monto, así como
demostrar la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los
intereses, enmarcándose en las políticas y niveles de endeudamiento, concesionalidad, programación operativa
y presupuesto; para el efecto, con carácter previo, deben registrar ante la
instancia establecida del Órgano Ejecutivo el inicio de sus operaciones de
crédito público.
VII. La contratación de deuda pública externa debe ser autorizada
por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
VIII. La contratación de deuda interna pública debe ser autorizada
por la instancia establecida del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado,
la que verificará el cumplimiento de parámetros de endeudamiento, de acuerdo a
la normativa en vigencia.
IX. La autorización de endeudamiento interno por parte de las
instancias autorizadas, no implica ningún tipo de garantía del nivel central
del Estado para el repago de la deuda, siendo ésta responsabilidad exclusiva de
las entidades territoriales autónomas.
X. Las entidades territoriales autónomas sujetas de crédito
público podrán contratar deuda conjuntamente en casos de inversión concurrente,
según ley específica del nivel central del Estado.
XI. Se prohíbe la concesión de préstamos de recursos financieros
entre entidades territoriales autónomas.
XII. Las entidades territoriales autónomas asumen la obligación
del repago del servicio de la deuda pública contraída antes de la vigencia de
la presente Ley, por sus respectivas administraciones y en sujeción a las
disposiciones legales correspondientes.
XIII. La legislación de las entidades territoriales autónomas
sobre el crédito público deberá enmarcarse en los lineamientos, procedimientos
y condiciones establecidas en la legislación del nivel central del Estado.
CAPÍTULO IV
TRANSFERENCIAS
Artículo 110. (TRANSFERENCIAS).
I. Las transferencias entre el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autónomas constituyen los recursos establecidos,
mediante la Constitución Política del Estado y la normativa específica, para
financiar las competencias, obligaciones y responsabilidades.
II. Las entidades territoriales autónomas podrán:
1. Realizar transferencias entre sí, de acuerdo a convenios
suscritos por norma del Órgano Legislativo de los gobiernos autónomos.
2. Transferir recursos públicos en efectivo o en especie, a
organizaciones económico productivas y organizaciones territoriales, con el
objeto de estimular la actividad productiva y generación de proyectos de
desarrollo, seguridad alimentaria, reconversión productiva y salud, en el marco
del Plan General de Desarrollo; el uso y destino de estos recursos será
autorizado mediante norma del Órgano Legislativo de los gobiernos autónomos.
III. Las transferencias para el financiamiento de competencias
delegadas o transferidas por el nivel central del Estado a entidades
territoriales autónomas serán establecidas mediante norma de la Asamblea
Legislativa Plurinacional.
IV. Transferencia para gastos de funcionamiento de las asambleas
departamentales y regionales, ejecutivos seccionales, subgobernadores y
corregidores electos por voto popular:
1. En el marco del presupuesto aprobado para las entidades
territoriales autónomas departamentales y regionales, según disponibilidad
financiera, el Órgano Ejecutivo Departamental o Regional deberá efectuar la
transferencia mensual de recursos para gastos de las asambleas departamentales
o regionales, de los ejecutivos seccionales, subgobernadores y corregidores
electos por voto popular, hasta el día 10 de cada mes.
2. En caso de incumplimiento de las transferencias, la Asamblea
Departamental o Regional, los ejecutivos seccionales, subgobernadores y
corregidores electos por voto popular, solicitarán al ministerio responsable de
las finanzas públicas, efectuar débitos automáticos de las cuentas corrientes
fiscales del Órgano Ejecutivo de los gobiernos autónomos departamentales o
regionales, de acuerdo a los límites financieros aprobados en el presupuesto.
Artículo 111. (DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA TERRITORIAL).
I. La distribución de recursos provenientes de la explotación
de recursos naturales deberá considerar las necesidades diferenciadas de la
población en las unidades territoriales del país, a fin de reducir las
desigualdades de acceso a los recursos productivos y las desigualdades
regionales, evitando la desigualdad, la exclusión social y económica, y
erradicando la pobreza en sus múltiples dimensiones, en cumplimiento de los
mandatos constitucionales establecidos en los Numerales 3 y 4 del Artículo 313,
el Numeral 7, Artículo 316 y el Parágrafo V Artículo 306 de la Constitución
Política del Estado.
CAPÍTULO V
GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y
RESPONSABILIDAD FISCAL
Artículo 114. (PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES AUTÓNOMAS).
I. En el marco de la política fiscal, los presupuestos de las
entidades territoriales autónomas se rigen por el Plan General de Desarrollo,
que incluye los planes de desarrollo de las entidades territoriales autónomas y
el Presupuesto General del Estado.
Artículo 116. (DÉBITO AUTOMÁTICO).
I. Ante incumplimiento de convenios, obligaciones contraídas y
asignadas mediante normativa vigente, y por daños ocasionados al patrimonio
estatal por parte de las entidades territoriales autónomas, se autoriza al
ministerio responsable de las finanzas públicas a realizar débito automático.
II. Todo convenio suscrito por una entidad territorial autónoma
que contemple obligaciones con otra entidad territorial autónoma, entidades
ejecutivas públicas beneficiarias o ejecutoras de programas y proyectos, debe
incluir, por acuerdo entre partes, las condiciones y plazos a partir de los
cuales se da curso al débito automático, con el fin de garantizar el
cumplimiento de las obligaciones contraídas.
III. El procedimiento para el débito automático es el siguiente:
1. En caso de incumplimiento, la parte afectada deberá
fundamentar ante el ministerio responsable de las finanzas públicas la
necesidad de proceder al débito automático.
2. Previa remisión de un informe técnico y legal al órgano
deliberativo de la entidad pública autónoma responsable del incumplimiento o
del daño, el ministerio procederá al débito automático.
3. El ministerio depositará el monto debitado en la cuenta
bancaria del beneficiario para el cumplimiento de la obligación contraída.
CAPÍTULO VI
FONDO DE DESARROLLO PRODUCTIVO
SOLIDARIO
Artículo 118. (RECURSOS). Los recursos para el Fondo de
Desarrollo Productivo Solidario provendrán de recaudaciones del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH), adicionales a las establecidas en el
Presupuesto General del Estado y generadas cuando los precios de exportación de
gas natural para los contratos vigentes, superen los parámetros establecidos en
la ley especifica.
LEY 843
Los Gobiernos
Municipales recaudan los Impuestos anuales a la Propiedad Inmueble y a la
Propiedad de Vehículos Automotores sobre la base del avalúo fiscal (o en su
defecto el auto-avalúo) en el caso de los bienes inmuebles; y del valor
aduanero con una depreciación del 20% anual (hasta un valor residual del 10,7%)
en el caso de los vehículos automotores. Además, son de Dominio Tributario
Municipal el Impuesto a las Transacciones de Inmuebles y a las Transacciones de
Vehículos Automotores, con excepción de las ventas realizadas por importadoras,
casas comerciales y fabricantes. (Artículos 52 al 70 y 107)
LEY DE
HIDROCARBUROS
El Titular de un
área sujeta a Contrato Petrolero reembolsará la Patente a YPFB, que a su vez la
cancelará al Tesoro General de la Nación (TGN). El TGN transferirá el 50% del
valor de la Patente al municipio en cuya circunscripción se encuentre la
concesión petrolera, con destino únicamente a programas y proyectos de
inversión pública y/o gestión ambiental (condicionalidad). El valor de la
Patente dependerá de la Zona en donde se encuentre la concesión: Tradicional o
No Tradicional; y la Fase de exploración/explotación en la que se encuentre (1,
2, 3 o 4). (Artículos 47 a 51)
El Titular de un
área sujeta a Contrato Petrolero está supeditado al pago de la Regalía
Departamental, equivalente al 11% de la producción de hidrocarburos en
beneficio del Departamento donde se origina la producción. Además, debe pagar
el 1% a los departamentos de Beni y Pando, independientemente del departamento
donde se origine la producción de hidrocarburos. (Artículo 52)
El Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH), que pagará el Titular de un área de
concesión, equivalente al 32% de la producción de hidrocarburos, se
coparticipará de la siguiente manera:
- 4% para cada uno de los
departamentos productores de su correspondiente producción de
hidrocarburos.
- 2% para cada departamento no
productor (2x8=16%).
Los recursos se
destinarán a los sectores de salud, educación y caminos y todo lo que
contribuya a la generación de empleo (condicionalidad). (Artículo 57)
CÓDIGO DE
MINERÍA
Un impuesto
equivalente al Impuesto Complementario a la Minería (ICM), se destina en su
integridad a los departamentos productores de minerales o metales, por concepto
de regalía minera departamental. El ICM se calcula en base al valor bruto de
venta de los minerales, dependiendo del mineral y del precio internacional de
éste. (Artículos 96 al 102)
LEY FORESTAL
Se establecen a
favor del Estado las Patentes por la utilización de recursos forestales,
tomando la hectárea como unidad de superficie: por aprovechamiento forestal de
una concesión y por los permisos de desmonte. (Artículo 36)
Las Patentes
serán distribuidas de la sgte. manera:
Gobierno
Departamental: 35% de la Patente de Aprovechamiento y 25% de la Patente de
Desmonte, por concepto de Regalía Forestal.
Gobierno
Municipal: 25% de la Patente de Aprovechamiento y 25% de la Patente de
Desmonte, recursos que podrán ser retenidos por el Senado Nacional a solicitud
de la Superintendencia por incumplimiento de la finalidad del aporte
(condicionalidad). (Artículo 38)
A continuación se analiza la legislación pasada sobre la que se
transfirió recursos a los gobiernos descentralizados que fueron invertidos,
para efectos de análisis, en educación, saneamiento básico, vivienda, entre
otros sectores, que ayudaron a la reducción de la pobreza medida a través de
las NBI:
LEY DE
PARTICIPACIÓN POPULAR (LPP)
Se reconoce la
personalidad jurídica a las Comunidades Indígenas, Pueblos Indígenas,
Comunidades Campesinas y Juntas Vecinales, que son las Organizaciones Territoriales
de Base (OTB) de los Gobiernos Municipales.
Delimita como
jurisdicción territorial del Gobierno Municipal, a la Sección de Provincia.
Amplía competencias e incrementa recursos a favor de los Gobiernos Municipales,
y les transfiere la infraestructura física de educación, salud, deportes,
caminos vecinales, micro-riego, con la obligación de administrarla, mantenerla
y renovarla. (Artículo 2)
La
Coparticipación Tributaria es la transferencia de recursos provenientes de los
Ingresos Nacionales en favor de los Gobiernos Municipales y Universidades
Públicas en cumplimiento de la Ley de Participación Popular.
De la recaudación
efectiva de las rentas nacionales, el 20% será destinado a los Gobiernos
Municipales y el 5% a las Universidades Públicas, en función del número de
habitantes de cada jurisdicción municipal, en el caso de los Municipios, y del
número de habitantes de la jurisdicción departamental, en el caso de las
Universidades Públicas.
Los Gobiernos
Municipales deberán asignar a inversiones públicas por lo menos el 90% de los
recursos de la Coparticipación Tributaria (condicionalidad). (Artículos 20
al 24)
LEY DEL
DIÁLOGO
Los Recursos que
el Estado deja de pagar por efecto del alivio de la deuda externa del país, en
el marco de la iniciativa internacional de alivio de la Deuda para los Países
Pobres Altamente Endeudados (PPAE) Reforzada, se constituyen
en recursos especiales para la reducción de la pobreza. (Artículo 8)
Estos recursos se
asignan a los Gobiernos Municipales para ser gastados en educación (20%), salud
(10%) e infraestructura productiva y social (70%) (Condicionalidad). (Artículo 9)
La transferencia
de recursos se realiza observando criterios poblacionales y de pobreza, según
datos del último Censo. (Artículo 12)
LEY DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Los recursos de dominio y uso departamental están constituidos por:
- Las
regalías hidrocarburíferas, mineras y/o forestales.
- Los
recursos del Fondo Compensatorio Departamental: compensación del Gobierno
Nacional a favor de los departamentos que estén por debajo del promedio
nacional de regalías departamentales por habitante, por el monto que
permita alcanzar este promedio.
- El 25%
de la recaudación efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus
Derivados (IEHD): 50% por número de habitantes y 50% en partes iguales a
los 9 departamentos.
(Artículo 20)
Para el
financiamiento de programas y proyectos de inversión se asignará el 85% de los
recursos de las regalías departamentales, del Fondo Compensatorio y del IEHD
(condicionalidad). (Artículo 21)
Por último,
analizaremos la propuesta de Estatuto de Departamento Autónomo del Departamento
de Santa Cruz, aprobado mediante referéndum del 04 de mayo de 2008 para
ilustrar mejor las contradicciones en las que incurren los Estatutos de algunos
Departamentos y la nueva Constitución Política del Estado, aprobada el 26 de
enero de 2009.
ESTATUTO DE DEPARTAMENTO AUTÓNOMO
El Gobierno Departamental
Autónomo de Santa Cruz tiene competencia para ejercer la potestad legislativa,
la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, sobre las siguientes
materias:
1. Administración de bienes y rentas.
2. Tributos de carácter departamental.
(Artículo 6. Competencias exclusivas)
Son rentas del
Departamento Autónomo de Santa Cruz los siguientes:
a) Los impuestos nacionales cedidos total
o parcialmente por el Gobierno Nacional y recargos sobre dichos impuestos.
b) La coparticipación de recursos de la
Renta Nacional establecida por Ley.
c) Las transferencias de recursos del
Tesoro General de la Nación (TGN) para la administración de las competencias
transferidas en la Ley y el presente Estatuto de Autonomía.
d) Los empréstitos provenientes del
endeudamiento en el marco de los límites establecidos.
e) Las Regalías Departamentales
provenientes de la explotación de los recursos naturales renovables y no
renovables.
f) Las Patentes Forestales.
g) La participación en los ingresos
generados por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).
h) La participación en los ingresos
generados por el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).
i) Los impuestos departamentales, tasas y
contribuciones aprobados por la Asamblea Legislativa Departamental.
j) Recursos del Fondo de Compensación
para programas de inversión pública.
k) Rendimientos e ingresos provenientes de
la administración del patrimonio propio.
l) Donaciones y legados.
m) Recursos de la Cooperación
Internacional.
n) Impuesto Complementario a la Minería.
o) Otros ingresos creados o por crearse. (Artículo 122. Rentas del Departamento)
El Departamento
Autónomo de Santa Cruz, para atender necesidades presupuestarias concretas o
encarar ciertas actividades, podrá crear contribuciones especiales que deberán
ser aprobadas por la Asamblea Legislativa Departamental para su entrada en
vigencia mediante la correspondiente Ley Departamental. (Artículo 124. Contribuciones especiales)
Las Regalías que
recibe el Departamento por concepto de la explotación de los recursos naturales
renovables y no renovables, se distribuirán de la siguiente manera:
a) 10% a los Pueblos Indígenas oriundos
del Departamento a ejecutarse en sus correspondientes Tierras Comunitarias de
Origen (TCO). (Artículo 131)
I. Dentro del
ámbito constitucional de las Rentas Departamentales y de los principios del
derecho tributario, la Asamblea Legislativa Departamental, mediante la
correspondiente Ley y a solicitud del Gobernador, podrá establecer tributos,
aranceles, tasas y recargos a los tributos nacionales recaudados y/o cedidos.
II. Estos
tributos, los cedidos por el Gobierno Nacional y los recaudados para el
Gobierno Nacional, serán recaudados por la Agencia Tributaria Departamental. (Artículo 135. Potestad Tributaria)
I. Se crea la
Agencia Tributaria Departamental como el organismo autárquico especializado del
Departamento Autónomo de Santa Cruz para la recaudación de los tributos, tasas
y aranceles del Departamento Autónomo de Santa Cruz.
II. Son
atribuciones de la Agencia Tributaria Departamental:
a) Recaudar los
impuestos departamentales, los recargos de los impuestos nacionales, los
impuestos nacionales cedidos, y por delegación los impuestos de otras administraciones
en el territorio departamental. (Artículo
136. Agencia Tributaria Departamental)
2.4.
HITOS HISTÓRICOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
En 1.959, luego
de largas presiones cívicas en los departamentos productores de petróleo y gas,
se empiezan a transferir los recursos provenientes de la explotación de
hidrocarburos normados en una ley aprobada en 1.938, denominada ley Busch, en
honor al presidente que la promulgó.
Los recursos eran
administrados por Comités de Obras Públicas formado por ciudadanos “notables” y
los recursos eran invertidos principalmente en obras de infraestructura de
servicios básicos (luz, agua, teléfono). Luego, en 1.972 los Comités de Obras
Públicas pasaron a formar parte de las nacientes Corporaciones Regionales de
Desarrollo en cada departamento (CORDES), donde los principales ejecutivos de
estas corporaciones dependían directamente del gobierno central pero con cierta
autonomía técnica y política por el carácter autárquico de estas instituciones.
En la década de
los ’80 se vivió una profunda crisis económica, social y política que produjo
una severa crisis de gobernabilidad al modelo centralista, de la cual
emergieron propuestas de creación de gobiernos departamentales y municipales
con espacios de autodeterminación y gestión, lográndose que en el año 1.985 se
eligieran por voto los alcaldes municipales de las principales ciudades del
país.
En la década de
los ’90, como parte importante del programa de ajuste estructural de los
organismos multilaterales de crédito, se impulsa la Ley de Participación
Popular y la Ley de Descentralización Administrativa.
En el nivel
municipal se llegó un poco más lejos con la implementación de gobiernos
autónomos pero en el nivel departamental, los Prefectos (Gobernadores) y los
Consejeros Departamentales (Asambleístas) no fueron elegidos por voto directo,
sino hasta 2.005 y solo en el caso de los gobernadores. Los miembros del
legislativo o Asamblea Departamental, se eligieron el 4 de abril de 2.010 por
primera vez en la historia.
El aspecto fiscal
de la descentralización es el que menos avances ha registrado y es el que
mayores tensiones genera entre los actores que proponen como alternativas
irreconciliables a la centralización y a la descentralización.
Existen
diferentes tratamientos para municipios y departamentos en la generación de
recursos.
Los recursos
departamentales actualmente son:
¾ Regalías del 11% del valor de
la producción departamental de hidrocarburos para los departamentos productores
(actualmente: Cochabamba, Chuquisaca, Santa Cruz y Tarija); 1% de esta
producción como regalías compensatorias para los departamentos de Beni y Pando.
¾ Impuesto Especial a los
Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD): del 25% de la recaudación total nacional
de este impuesto se distribuye el 50% entre los 9 departamentos según población
y 50% en partes iguales.
¾ Fondo Compensatorio
Departamental: recursos distribuidos entre los departamentos con menor ingreso
per cápita por regalías menor al promedio nacional de regalías por habitante.
¾ Transferencias asignadas y
extraordinarias del Presupuesto General del Estado (PGE).
¾ Créditos internos y externos.
¾ Ingresos por servicios,
usufructos, y ventas de bienes, legados y donaciones.
¾ Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH): 12,5% para los departamentos productores según producción;
31,25% para los departamentos no productores (6,25% para c/u: Beni, La Paz,
Oruro, Pando y Potosí); en caso de que un departamento productor reciba un
ingreso por IDH menor al de un departamento no productor, el TGN nivela su
ingreso hasta el monto percibido por el departamento no productor que recibe el
mayor ingreso. De este ingreso departamental, se distribuye el 66,99% para los
municipios y el 8,62% para las universidades públicas, quedando el saldo para el
gobierno departamental (24,5%).
Los recursos
municipales son los siguientes:
¾ Coparticipación tributaria
del 20% de los impuestos nacionales distribuidos según población: Impuesto al
Valor Agregado (IVA), Impuesto a las Transacciones (IT), Régimen Complementario-IVA
(RC-IVA), Impuesto a las Utilidades (IU), Impuesto al Consumo Específico (ICE),
Impuesto a los Viajes al Exterior (IVE), Impuesto a la Transferencia Gratuita
de Bienes (ITGB), Gravamen Aduanero Consolidado (GAC), Impuesto Específico a
los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) e Impuesto a las Transacciones
Financieras (ITF).
¾ Ingresos municipales por
renta presunta de propietarios de bienes como la propiedad rural, inmuebles
urbanos, vehículos automotores, motonaves y aeronaves.
¾ Patentes y Tasas municipales.
¾ Impuestos por: transferencias
de vehículos automotores e inmuebles; al consumo específico de chicha de maíz.
¾ Ingresos por Impuesto Directo
a los Hidrocarburos (IDH).
De esto se debe
hacer notar que los gobiernos departamentales no están generando recursos y/o
creando impuestos. Todos los demás ingresos, con excepción de las regalías
departamentales que son de libre disponibilidad, están sujetos a procedimientos
que dependen de instancias centrales.
Finanzas de los Gobiernos Departamentales
Según un estudio
de la cooperación sueca en Bolivia los recursos de los
gobiernos departamentales se incrementaron moderadamente entre los años 1.996 y
2.003 pero a partir del año 2.004 se registra un importante aumento.
En 1.995 esos
ingresos representaban el 0,1% del presupuesto total del sector público pero
desde 1.996 aumentaron considerablemente llegando en el 2.007 al 15,6%. Parte
importante de los recursos de los gobiernos departamentales tienen como destino
los gastos corrientes en salud y educación, los cuales responden a lineamientos
y políticas de los ministerios respectivos del gobierno central.
La mayor parte de
las transferencias del gobierno central a los gobiernos departamentales, que
representan entre un 45% y un 71% de sus presupuestos, son simples asignaciones
contables que se procesan en el nivel central. En el año 1.996 esas
transferencias representaban el 34% del presupuesto de los gobiernos
departamentales.
Los principales
recursos de los gobiernos departamentales provienen de los hidrocarburos, que
fueron aumentando desde 15% en 1.996 a 60% en 2.010, siguiendo la tendencia a
nivel país (Ver Gráfico 7).
Gráfico 7
Fuente:
elaboración propia en base a datos del INE.
Los gobiernos departamentales
que cuentan con mayores recursos son los de Santa Cruz, La Paz y Cochabamba,
grupo de departamentos también llamados por su posición geográfica e
importancia económica del “eje central” o “troncal” que sin embargo, han
presentado un crecimiento moderado en sus recursos no mayor al 5%.
Es por esto que
los gobiernos de La Paz y Santa Cruz han bajado su participación relativa de
25% ambos, a 18 y 16% respectivamente. En cambio, Tarija pasó del 8 al 18% del
total Bolivia entre los años 1.996 y 2.007.
Al evaluar la
asignación de recursos per cápita, se tiene un resultado totalmente distinto:
los gobiernos de Pando, Oruro, Tarija y Beni tienen los ingresos per cápita
promedio más altos y los del eje central y Chuquisaca, los más bajos.
Gasto Descentralizado Departamental
En cuanto al
gasto departamental, hay un incremento en los últimos años, tanto en el gasto
corriente como en el gasto de inversión. (Ver Gráfico 8)
Gráfico 8
Fuente: elaboración propia en base
a datos del INE.
La mayor parte de
los gastos se destinan al área social (educación y salud), infraestructura
(principalmente caminera) y en menor medida, apoyo a la actividad productiva.
Los gastos del área social son principalmente gastos corrientes, financiados a
través de transferencias del TGN destinados al pago de salarios de salud y
educación.
En lo que se
refiere al gasto en inversión, el peso de los gobiernos departamentales ha
variado entre el 22% y el 29% entre 1.996 y 2.007 con tendencia a la baja en
los últimos años (2.008 y 2.009).
Los gastos de
inversión ejecutados en el nivel departamental se han destinado a
infraestructura vial, apoyo a la producción e inversión social. (Ver Gráfico 9)
Gráfico 9
Bolivia: Gasto total de las prefecturas por
sector 1.996-2.007 (en %)
Fuente: IDEA.
Escenario Fiscal actual en Bolivia
Las estadísticas
muestran un superávit fiscal del 2% del PIB en 2.010 acompañando desde 2.004,
la subida del precio internacional del petróleo que incide en el precio del gas
natural, principal producto de exportación boliviano desde hace décadas. (Ver Gráfico
10)
Gráfico 10
Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional
de Estadística y del Banco Central de Bolivia.
La presión
tributaria, como porcentaje del PIB, ha aumentado en los últimos años a un 22%,
debido principalmente a recaudaciones del gobierno central pero con una leve
contracción en el último año analizado. (Ver Gráfico 11)
Gráfico 11
Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de
Estadística y del Servicio de Impuestos Nacionales.
La inflación de
2012 fue de 4,54% y las exportaciones batieron récord, alcanzando los 11.589
millones de dólares, debido principalmente a un efecto precio internacional de
hidrocarburos y minerales. (Ver Gráficos 12 y 13)
Gráfico 12
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Central de
Bolivia.
La inflexibilidad
del gasto público se ve reflejada en el gasto en pensiones, salud y educación, defensa
y policía y recientemente en el pago de bonos a personas de la tercera edad,
escolares y mujeres embarazadas.
La actividad
económica del país está basada en las ventajas comparativas de productos
primarios (gas, minerales, soya) que dependen del precio internacional, los
cuales son determinados por los grandes consumidores y productores, con una
alta volatilidad. Esto se agrava si se analiza lo que pasa con el principal
producto de exportación, el gas natural, que con casi el 80% del total
exportado, depende de un principal y casi único comprador monopsónico: Brasil.
Gráfico 13
Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional
de Estadística y del Banco Central de Bolivia.
El PIB tuvo un
crecimiento el último año (2.012) con respecto al anterior de 4,5%, una de las
cifras más altas de los últimos años y este año (2.013) está previsto un
crecimiento del 5%.
Existen tres
fenómenos que impiden la ampliación de la base tributaria en Bolivia: la
evasión, la defraudación y la elusión. La evasión tributaria se estima en un
40%, la defraudación tributaria en un 30% y la elusión (informalidad) se estima
en un 40% del potencial tributario.
Para finalizar el
análisis de la situación fiscal actual en Bolivia: la deuda pública externa es
de 3.485,89 millones de $us.
CAPÍTULO 2. LA DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL
2.1. DEFINICIONES
A continuación se transcriben las
definiciones más importantes de la descentralización:
¾ La Descentralización es la acción por la cual el gobierno central
transfiere competencias a los actores e instituciones de niveles descentralizados
dentro de una jerarquía político-administrativa y territorial. La transferencia de
competencias implica la creación de un conjunto de toma de decisiones en el que
los actores de niveles inferiores pueden ejercer autonomía.
¾ La Descentralización Fiscal es la transferencia de recursos fiscales y
competencias en la generación de ingresos.
¾ La Descentralización Política o
Democrática es la transferencia de competencias y recursos a autoridades
representativas y con responsabilidad
descendente hacia poblaciones locales. Su propósito es
incrementar la participación popular en la toma de decisiones locales y a
través de esto, ayudar a interiorizar externalidades sociales, económicas y
ambientales; ajustar los servicios sociales y las decisiones públicas a las
necesidades y aspiraciones locales; e incrementar la equidad en el uso de los recursos
públicos.
¾ La Descentralización Administrativa o Desconcentración es la transferencia de competencias a los agentes
locales del Estado central, como gobernadores, administradores o agentes
técnicos ministeriales. Son cuerpos de responsabilidad
ascendente designados como extensiones administrativas del Estado central.
Es una “débil” forma de descentralización porque las relaciones de responsabilidad descendente, desde las
que se esperan beneficios, no están bien establecidas como en la descentralización
política o democrática (electoral).
¾ Las Transferencias están usualmente referidas a cualquier transferencia
desde el gobierno central hacia cualquier organismo gubernamental no-central –
incluyendo gobiernos locales electos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG),
autoridades, organismos privados, etc.
¾ La Delegación se da cuando funciones
públicas son transferidas a niveles inferiores de gobierno, corporaciones
públicas o cualquier otra autoridad fuera de la estructura político-administrativa
para implementar programas de una agencia de gobierno.
¾ Bienes/Servicios Públicos: Son aquellos cuyos beneficios se
extienden de manera indivisible a toda la comunidad independientemente de que
los individuos deseen o no, comprarlos. Para suministrarlos eficientemente
suele ser necesaria la intervención del Estado.
¾ Impuestos Directos: Recaen sobre manifestaciones directas
de la capacidad económica de los contribuyentes, como son: la renta, el patrimonio, el beneficio de sociedades,
etc.
¾ Impuestos Indirectos: Los impuestos indirectos por lo
general no consultan la capacidad de tributación de las personas sino que
descansan en la necesidad de las personas de consumir ciertos bienes y
servicios.
¾ Externalidades: Se dan cuando la producción o el consumo de bienes, impone
costos o beneficios a otros que no son pagados por los que los imponen o los
reciben. Más concretamente, es un efecto que produce la conducta de un agente
económico en el bienestar de otro y no se refleja en las transacciones
monetarias o de mercado.
¾ Necesidades Básicas Insatisfechas: aquellas en las cuales está presente
al menos uno de los siguientes indicadores de privación: hogares que habitan
viviendas con más de 4 personas por habitación (hacinamiento crítico); hogares
que habitan en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato,
vivienda precaria u otro tipo); hogares que habitan en viviendas que no tienen
retrete o tienen retrete sin descarga de agua; hogares que tienen algún niño en
edad escolar que no asiste a la escuela; y hogares que tienen 4 o más personas
por miembro ocupado.
2.2. BENEFICIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Me parece muy importante comenzar a
detallar los beneficios de la descentralización con una argumentación del Banco
Mundial, la cual dice textualmente: “la
transferencia de competencias influye en la estabilidad política, en el
desempeño del servicio público, la equidad y la estabilidad macroeconómica.
Esto a pesar de que en la práctica,
muchos esfuerzos no consiguen aumentar el poder de las autoridades locales o de
los ciudadanos. Los objetivos de la descentralización pueden no lograrse porque
generalmente existe una diferencia entre la transferencia de responsabilidades
y la transferencia de recursos. También se dan con frecuencia los casos en
donde las instituciones son débiles y no garantizan la responsabilidad
descendente y los beneficios de reasignar las competencias y entonces, los
recursos son apropiados por las élites locales.
Actualmente están llevándose a cabo
numerosas reformas en nombre de la descentralización que no están implementando
la infraestructura institucional básica en la que puedan asentarse los
resultados positivos esperados. En el caso boliviano, el proceso se inició en 1.994
en el nivel municipal y luego no se complementó con los demás niveles de
gobierno. Otros casos son los de Honduras y Nicaragua en Centroamérica.
Entre los beneficios de la
descentralización, que se encuentran en mucha literatura sobre el tema, éstos
se agrupan en ocho categorías que resumen los objetivos de la
descentralización: eficiencia; equidad; provisión de servicios; participación y
democratización; cohesión nacional y control central; empoderamiento local; crisis
fiscal; y desarrollo y reducción de la pobreza. Aunque algunos autores
reconocen que no se tienen evidencias empíricas sobre este último tópico, en
esta investigación se demuestra que la descentralización de recursos ha ido en
sintonía con la reducción de la pobreza y posteriormente, la recentralización
de recursos ha paralizado la disminución de los indicadores de pobreza, según
el método de Necesidades Básicas.
Eficiencia.-
Las fallas en los esfuerzos de
planificación altamente centralizados son atribuidas principalmente a la
ineficiencia del monopolio (público o privado).
Los argumentos clásicos de la Teoría de la elección pública que apoyan la
descentralización basados en la eficiencia, afirman que las decisiones locales
son más adecuadas a las necesidades y condiciones locales y es más probable que
logren ser efectivas; la coordinación local es mejor y los costos de
transacción para la toma de decisiones locales son reducidos; la toma de
decisiones descentralizada puede ser más rápida y flexible, entonces más
eficiente; el conocimiento y las preferencias locales pueden ser utilizadas
para que las decisiones sean más relevantes y efectivas; el conocimiento y el
trabajo local pueden facilitar la ejecución, la gestión y la evaluación; y
además, como los actores locales se benefician por la reducción de costos de
sus esfuerzos, es más probable que gasten sus recursos de manera más eficiente.
Equidad.-
Si está apropiadamente estructurada,
la descentralización puede mejorar el proceso para alcanzar la equidad. La
descentralización democrática está basada en instituciones representativas y
responsables localmente, con competencias sobre recursos y decisiones locales
estratégicas, apelando a derechos y sistemas locales. Existe evidencia de que
la descentralización establece procedimientos e instituciones para formas de
gobiernos locales representativos, responsables y empoderados.
La democracia local puede modificar
la distribución inter-jurisdiccional de los servicios públicos (saneamiento
básico, vivienda y educación, principalmente) y la equidad en las decisiones de
los gobiernos locales, además de proveer una distribución más equitativa en
distritos locales y mayores oportunidades para los ciudadanos más pobres.
Provisión de servicios.-
La descentralización aumenta la
provisión de los servicios porque el monopolio del gobierno central en la prestación
de los servicios puede ser fuente de muchas ineficiencias. Siguiendo esta lógica,
introduciendo a los gobiernos locales como proveedores, se incrementa la
competencia por lo tanto, la eficiencia. La competencia crea proveedores que
responden más a las necesidades y preferencias de los consumidores. Además, la
lógica de la elección pública lleva a que se adapten los servicios a las
necesidades y preferencias desde un proveedor descentralizado que está más
cerca de los consumidores y que tiene más acceso a información local.
Participación y democratización.-
La gobernanza
democrática no puede ser realizada en el centro si no se obtiene en el
nivel local, en la medida en que la gente sea capaz de influir en el proceso y
en los fundamentos de las decisiones que les afectan y que son tomadas por el
gobierno.
El logro de los beneficios de la
participación en la equidad, la eficiencia, el medioambiente y el desarrollo,
son atribuidos a la transferencia de competencias y responsabilidades para la
toma de decisiones a personas o instituciones representativas de una comunidad
local. Esto requiere autoridades o grupos representativos y responsables ante
los ciudadanos, a quienes las competencias puedan ser transferidas.
La participación, más que un
componente temporal de intervención en los proyectos, debe ser generalizada a
través del tiempo y el espacio, por lo que tendría que estar
institucionalizada. Una forma de institucionalización es la democracia local,
contribución central de la descentralización democrática que trata de
establecer la infraestructura institucional y la transferencia de los recursos
necesarios para aumentar la participación pública a nivel local.
Cohesión nacional y control central.-
La descentralización puede servir
como un medio para mantener la estabilidad política cuando surgen presiones de
grupos y de élites locales demandando mayores competencias, como ha sucedido
históricamente en Bolivia, incrementándose las presiones en los últimos años.
El Banco Mundial plantea que la
descentralización puede servir como un mecanismo institucional para atraer a
grupos secesionistas hacia procesos formales de negociación con el gobierno.
Algunos gobiernos utilizan la
descentralización para aumentar la cohesión nacional y el control central para
atraer de vuelta a regiones o grupos étnicos que están amenazando con formar
estados independientes o para fortalecer el control del partido de gobierno
sobre las actividades a nivel local.
Empoderamiento local.-
El empoderamiento local es apoyado por diferentes instituciones para
diferentes propósitos. Las agencias internacionales y/u ONG apoyan el empoderamiento local para promover la
“democracia” o como un medio para reforzar el rol de sus organizaciones que
están relacionadas con el desarrollo de la comunidad.
Crisis fiscal.-
Las crisis fiscales gubernamentales
también justifican o forjan la descentralización fiscal porque es un medio para
reducir el gasto público, principalmente. Este motivo para descentralizar es
parte de los programas de ajuste estructural apoyados por agencias de
cooperación. En la mayoría de los países con procesos de descentralización en
marcha: las agencias condicionan su ayuda a profundizar el proceso. Este apoyo
es normalmente justificado porque la descentralización puede reducir la carga
financiera del gobierno central, ahorrar ingresos ayudando a aumentar la
eficiencia del gasto local, expandir la base de ingresos incluyendo fuentes que
pueden ser explotadas de manera más eficiente por el gobierno local.
Desarrollo y reducción de la pobreza.-
El desarrollo también es
frecuentemente expuesto como un motivo para descentralizar. Este argumento está
basado en la eficiencia; la equidad; la participación y la democratización; y
la estabilidad. Se basa también en la idea de que a mayor participación y
democracia local, los beneficios de las actividades pueden ser retenidos y
reinvertidos en las necesidades y aspiraciones locales. Una mayor participación
o representación llevará a un proceso de planificación más relevante y a una
provisión local más eficiente de servicios públicos. Un entorno estable ayudará
a crear las condiciones en las que los ciudadanos estarán más incentivados a
invertir.
Sin embargo, no existen estudios que prueben fehacientemente la relación entre
descentralización y desarrollo económico.
El alivio de la pobreza es frecuentemente
asumido como uno de los resultados de la gobernanza
descentralizada, alcanzado por el empoderamiento
y la provisión de servicios públicos a los pobres, tal como se plantea en este
libro.
2.3. TEORÍAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Muchos análisis de la
descentralización consideran necesaria la transferencia de competencias en tres
componentes (político, fiscal y administrativo) para que sea exitosa.
Existen tres distintas dimensiones en
las que subyacen todos los actos de la descentralización y en el que los
dominios políticos y administrativos de ésta se combinan: actores, poderes y
responsabilidad. Además, analizaremos dos aspectos importantes para el análisis
del proceso de descentralización boliviano: la secuencia histórica y su efecto
en los resultados del proceso; y su calidad de Estado Plurinacional,
recientemente reconocida en la Constitución.
Actores y poderes en la Descentralización.-
Son actores en la Descentralización:
las autoridades designadas o electas; ONGs; jefes; individuos poderosos; o
instituciones corporativas como comunidades, cooperativas y comités con
relaciones de responsabilidad y con ciertos tipos de poder. Esas relaciones de
responsabilidad dependen de la naturaleza histórica, social y política del
poder de cada actor, que pueden estar basados en la ideología, la riqueza, la
herencia, la elección, la designación u otros medios.
Existen cuatro amplias competencias de
toma de decisiones, cruciales para entender la descentralización: (1) crear
reglas o modificar las antiguas, (2) tomar decisiones sobre cómo un recurso o
una oportunidad particular será utilizada, (3) implementar y asegurar el
cumplimiento de las nuevas o modificadas reglas, y (4) adjudicar disputas que
emerjan del esfuerzo por crear reglas y asegurar su cumplimiento.
Esos cuatro tipos de competencias
corresponden a tres categorías más familiares: legislativas (creación de
reglas), ejecutivas (toma, implementación y aplicación de las decisiones) y
judiciales (adjudicación de disputas). Es decir, que la clásica separación y
equilibrio de poderes que se aplica a los gobiernos centrales también tiene su
derivación en el contexto descentralizado.
La división entre las competencias
para crear normas y para aplicarlas puede conducir a una efectiva
descentralización si los canales de adjudicación están tan institucionalizados
como para que no tengan relaciones estructurales con intereses sectoriales.
La responsabilidad en la Descentralización.-
La efectividad de la
descentralización gira en torno a una tercera dimensión: la responsabilidad. Si
las competencias son descentralizadas a actores que no son responsables hacia
sus electores o que lo son solo hacia ellos mismos o a autoridades superiores
dentro de una estructura de gobierno, entonces la descentralización no
alcanzará su objetivo. Situación que se ha dado históricamente en Bolivia en el
nivel departamental, con prefectos (gobernadores) elegidos por el presidente
sin responsabilidad descendente.
La forma más común de responsabilidad
descendente citada por los actores representativos son los procesos electorales , que son muy importantes
pero no son suficientes.
Descentralización en un Estado Plurinacional: identidad y
asimetría.-
La Descentralización, junto a otras
prácticas asociativas con otras denominaciones como las autonomías o el
federalismo, es una fórmula muy utilizada para consolidar la democracia en
estados plurinacionales, tal es el caso de Bolivia.
Si los líderes y los miembros de un
departamento y/o región no sienten que el centro les provee bienes, seguridad o
identidad, considerados por ellos como valiosos para el departamento, entonces
su lealtad al centro será débil y probablemente promoverán políticas de
secesión. Esto es lo que podría haber sucedido en Bolivia, debido al sistema
centralista que descuidó la provisión de bienes y servicios públicos y de
identidad, desde su creación, a los departamentos y/o regiones de la periferia.
En Bolivia, dentro del Estado
Plurinacional se tienen diferencias territoriales basadas en lo lingüístico,
religioso, cultural y de identidades étnicas, lo que ha motivado la existencia
de grupos políticos que han intentado construir soberanía política e incluso, en
algunos casos, estados cuasi-independientes sobre esas diferencias
territoriales.
La secuencia del proceso de descentralización en Bolivia.-
Existen algunas condiciones para que
se dé una secuencia descentralizadora: que sea un proceso de reformas de
políticas públicas a través del tiempo; que los niveles inferiores de gobierno
sean los receptores de las responsabilidades, recursos o autoridades
transferidas; que una transición a un diferente tipo de Estado necesariamente
implique el comienzo de una nueva secuencia de descentralización; y finalmente,
que se puedan distinguir tres tipos de descentralización: administrativa,
fiscal y política.
Dependiendo de su diseño
institucional, las políticas de descentralización pueden disminuir el poder de
los funcionarios locales con respecto al ejecutivo central. El diseño
institucional es altamente dependiente de cuándo
esas políticas toman lugar dentro de la secuencia de reformas. Las políticas de
descentralización política y fiscal que tienen lugar al comienzo de la
secuencia tienden a aumentar el poder de los gobernadores y alcaldes, mientras
que las reformas de descentralización administrativas al comienzo tienden a
afectar negativamente el poder de éstos.
La secuencia de la primera política
de descentralización en cada estrato es particularmente importante porque impone
restricciones en lo que será posible en el resto de la secuencia y permite
establecer el impacto de las distintas secuencias de reformas de
descentralización en el equilibrio intergubernamental de poder.
El “nivel” de gobierno cuyos
intereses territoriales prevalecen en el origen del proceso, impone el primer
tipo de descentralización: si los intereses departamentales y municipales prevalecieran en la
primera ronda de negociaciones, la descentralización política ocurriría
primero; en la segunda ronda de descentralización, los gobernadores y alcaldes
demandarán descentralización fiscal e influirán en sus condiciones; y la
descentralización administrativa será el último tipo de reforma porque estará
financiada y no tendrá efectos negativos en el poder de éstos.
Si en cambio, los intereses centrales
o nacionales prevalecieran al comienzo del proceso, la descentralización
administrativa ocurriría primero. Si los recursos fiscales no acompañan la
transferencia de responsabilidades, los funcionarios departamentales y
municipales se volverán más dependientes de las transferencias desde el centro
y si el proceso continúa, el gobierno central preferiría la descentralización
fiscal sobre la política.
Finalmente, se podría concebir un
empate entre los intereses centralistas y descentralizadores en el principio
del proceso de reforma, en el que ninguno de los niveles sea capaz de alcanzar
su resultado preferido. En esta situación, prevalecerá el statu quo o los
actores negociadores acordarán llegar al segundo resultado más deseado por
ambos: la descentralización fiscal. Si esto sucede, la forma en la que la
secuencia continuará dependerá de los efectos de esta reforma en el poder
relativo de los ejecutivos. Si el ejecutivo central prevalece, la
descentralización administrativa debería seguir y la descentralización política
ocurriría de último (F → A → P). El aspecto crucial aquí es el lapso de tiempo
entre la primera y la segunda ronda de reformas: si el nivel departamental y/o
municipal recibieran dinero sin condiciones y pudieran usarlo para fortalecer
su apoyo de base y su popularidad por una considerable cantidad de tiempo antes
de recibir nuevas responsabilidades, esta trayectoria puede llevar a un
incremento mediano en el equilibrio de poder, incluso si la descentralización
política solo tiene lugar al final de la trayectoria.
En Bolivia, la primera reforma fiscal
se dio a fines de la década de los ’50 y pasó un largo periodo de tiempo hasta que
sucedió la segunda reforma administrativa de traspaso de competencias, a
mediados de la década de los ’90, lo que se podría traducir en un pequeño
incremento del poder de las regiones o departamentos, aunque con algunos
retrocesos en lo que se refiere a las responsabilidad ascendente de los
funcionarios departamentales y municipales, que hasta la década de los ‘90 no
presentaban ningún tipo de responsabilidad. Finalmente, se logra la
descentralización política a través de la elección de las autoridades
departamentales y municipales y de alguna manera, la constitucionalización de
la autonomía. Sin embargo, se dan retrocesos en lo fiscal y administrativo, a
través de recortes del IDH y de la Ley Marco de Autonomías, que podrían ser
objeto de otra investigación sobre el proceso de recentralización que se está
dando desde 2.006 a la fecha.
2.3.1. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
Transfiriendo competencias y
responsabilidades a otros niveles de gobierno cada bien y servicio público debe
ser provisto por la jurisdicción que internalice
totalmente los costos y beneficios. Para un número determinado de bienes y
servicios, esa jurisdicción es claramente más pequeña que la nacional.
El objetivo principal de la
descentralización fiscal es entender cuáles funciones e instrumentos son
mejores centralizados y cuáles son mejores para ser colocados en las esferas de
niveles descentralizados de gobierno. Como una rama de las finanzas públicas,
la descentralización fiscal norma la estructura vertical del sector público y
explora, en términos positivos y normativos, los roles de los diferentes
niveles de gobierno y la forma en los que se relacionan entre ellos a través de
instrumentos como las transferencias inter-gubernamentales.
Este uso económico del término
descentralización, considera a casi todo el sector público como más o menos
descentralización, en el sentido de si tiene (o no) diferentes niveles de
gobierno que proveen servicios públicos y tienen alguna autoridad en el ámbito
de la toma de decisiones de facto (independientemente
de la constitución formal).
En la teoría positiva de la
descentralización fiscal o lo que es conocido como el problema de la asignación
- la transferencia de responsabilidades de políticas y competencias de
impuestos y gastos para gobiernos departamentales y municipales - se mide en la
naturaleza y el alcance de la descentralización, observando los estatutos y la
participación de los gobiernos departamentales y municipales en los gastos e
ingresos totales del gobierno central.
En prácticamente todos los sistemas
descentralizados, las responsabilidades funcionales de los niveles “inferiores”
de gobierno no están totalmente financiadas por sus propios ingresos
impositivos. Por esto es que los acuerdos de coparticipación en los ingresos y
las transferencias intergubernamentales desde el centro son un componente muy
importante de las relaciones fiscales intergubernamentales.
Igualmente importantes son las normas
que gobiernan aquellas transferencias y el alcance del control ejercido por el
gobierno central. En sistemas como el boliviano, los gobiernos centrales tienen
una importante discreción sobre el monto transferido y su distribución entre
jurisdicciones y en algunos sectores altamente centralizados incluso determina
el uso de aquellos fondos (condicionalidad).
En sistemas descentralizados, en
contraste, las manos del gobierno nacional están atadas por fórmulas fijas de coparticipación
en los ingresos que determinan cómo los fondos son distribuidos y asignados,
otorgando amplia discreción a los niveles inferiores de gobierno.
Existen factores que pueden influir
en modificar el statu quo
institucional en el que se encuentra un sistema democrático con transferencias
fiscales intergubernamentales: Un cambio tecnológico (o aumento de impuestos
por mayor producción) afectaría la escala mínima eficiente de provisión de bienes
públicos y esto a su vez alteraría las preferencias de los actores políticos.
Alternativamente, la demanda por
bienes públicos puede cambiar debido a cambios en la apertura económica y la
integración.
Las crisis fiscales en Latinoamérica han
jugado un papel importante que afecta los acuerdos fiscales existentes,
particularmente cuando los efectos de las crisis no son los mismos en todas las
jurisdicciones.
La ampliación de los desarrollos
políticos también crea presiones por la descentralización: claramente en casos
de guerra civil y movimientos nacionalistas exitosos o secesionistas, pero
también con la democratización, a través de presiones para la extensión del
régimen democrático a jurisdicciones departamentales y municipales.
Esto último fue lo que sucedió en
Bolivia a comienzos de la década de los ’80 con el retorno de la democracia a
nivel nacional (1.982), lo que propició presiones para la ampliación de la
democracia al nivel municipal (1.985) y luego departamental (2.005).
Independientemente de la fuente
específica de presión por la descentralización, un nuevo status quo resultará del proceso de negociación política en los
diferentes niveles de gobierno.
La Teoría Básica de la Descentralización Fiscal.-
La teoría tradicional de la
descentralización fiscal diseña un marco normativo general para la asignación
de funciones a los diferentes niveles de gobierno y a los instrumentos fiscales
apropiados para llevar adelante esas funciones.
El gobierno central debería tener la
responsabilidad básica en las funciones de estabilización macroeconómica y de
redistribución del ingreso a través de la asistencia social, funciones que
tienen restricciones fundamentales para llevarse a cabo en los niveles “inferiores”
de gobierno. Además, los gobiernos departamentales y municipales tienen medios
muy limitados para el control macroeconómico tradicional de sus economías.
Similarmente, la movilidad de las unidades económicas puede restringir
seriamente los intentos de redistribución del ingreso: más específicamente, los
aumentos en los pagos asistenciales en una jurisdicción confieren beneficios
externos (externalidades) porque reducen el número de familias pobres en otras
jurisdicciones.
Además de aquellas funciones, el gobierno central debe proveer ciertos bienes
públicos “nacionales” (como la defensa, moneda, etc.) a toda la población del
país.
Los niveles descentralizados de
gobierno tienen su razón de ser en la provisión de bienes y servicios cuyo
consumo está limitado a su propia jurisdicción. Adaptando los bienes y
servicios a las preferencias y circunstancias particulares de sus ciudadanos,
la provisión descentralizada aumenta el beneficio económico más allá de lo que
resultaría de la provisión central. El punto básico aquí es simplemente que el
nivel eficiente de producto de un bien público “local” (aquel en el cual la
suma de los beneficios marginales de los ‘residentes’ es igual a los costos
marginales) es propenso a variar entre jurisdicciones como resultado tanto de
las diferencias como de las preferencias y de los costos diferentes. Para
maximizar el bienestar social total se requiere que la producción de bienes
públicos locales varíe adecuadamente. Sin embargo, estos
preceptos deberían ser tomados más como “líneas” generales que como
“principios” firmes. En la práctica, los gobiernos departamentales y
municipales se hacen cargo de un monto significativo de actividad
redistributiva.
Este precepto no ofrece una
delineación precisa de los bienes y servicios específicos a ser proveídos en
cada nivel de gobierno y efectivamente los modelos espaciales de consumo de
ciertos bienes y servicios como la educación y la salud están abiertos a
debate, encontrándose cierta divergencia en lo que es considerado “local” en
esos casos.
El Teorema de la Descentralización
dice que “…en ausencia de costos
ahorrativos en la provisión centralizada de un bien (público local) y de
externalidades inter-jurisdiccionales, el nivel de bienestar será siempre al
menos tan alto (y normalmente más alto) si los niveles de consumo
Pareto-eficiente
son proveídos en cada jurisdicción en vez de que sean proveídos por una sola y
con un nivel de consumo uniforme y sostenido en todas las jurisdicciones.”
Los gobiernos locales están más cerca
de la gente y de la geografía de sus respectivas jurisdicciones y poseen el
conocimiento de las preferencias y las condiciones de los costos locales, los
cuales una agencia central no posee. Además, normalmente existen presiones
políticas (o quizás incluso restricciones constitucionales) que limitan la
capacidad de los gobiernos centrales de proveer eficientemente mayores niveles
de servicios públicos en unas jurisdicciones más que en otras.
Siguiendo con los beneficios
potenciales de la descentralización, éstos también provienen de la variación
inversa entre las diferentes demandas inter-jurisdiccionales y la elasticidad
precio de la demanda: la demanda por bienes públicos locales es generalmente
altamente inelástica en precio, lo que sugiere que el bienestar potencial que
se obtiene de las finanzas descentralizadas puede ser muy grande.
2.3.2. INSTRUMENTOS FISCALES
Para llevar a cabo sus funciones, los
niveles de gobierno requieren instrumentos fiscales específicos. Por el lado de
los ingresos, generalmente los gobiernos tienen acceso a los instrumentos de
impuestos y de deuda pero en un sistema descentralizado, existe un método más
para asignar fondos entre diferentes niveles del sector público: las
transferencias intergubernamentales. Un nivel de gobierno puede generar
ingresos impositivos que excedan sus gastos y luego transferir el excedente a
otro nivel de gobierno para financiar una parte de su presupuesto.
Impuestos.-
La determinación de la estructura
vertical de los impuestos es conocida en la literatura como el “problema de la
asignación de impuestos” y su principal tarea es responder a la pregunta
normativa: ¿cuáles son los impuestos más apropiados para ser utilizados en los
diferentes niveles de gobierno?
Suponiendo un Estado con un gobierno
central donde no existe o existe muy poca movilidad entre las fronteras
nacionales pero que en cambio, en niveles descentralizados los agentes
económicos, bienes y recursos tienen una movilidad importante entre sus
fronteras jurisdiccionales, el alcance de esta movilidad se incrementa
sucesivamente en los niveles inferiores de gobierno.
La diferencia entre las movilidades
de las unidades gravadas impositivamente en los niveles central y
descentralizado tiene importantes repercusiones en el diseño de la estructura
vertical de los impuestos. Como se sabe, los impuestos pueden ser una fuente de
distorsiones en la asignación de recursos. Por ejemplo: en el caso de los
consumidores que modifican sus compras hacia bienes no gravados, en un contexto
espacial produce que las distorsiones tomen la forma de ineficiencias localizadas y que los dueños de los
bienes o servicios gravados busquen jurisdicciones donde puedan obtener un
trato relativamente favorable. Impuestos internos muy altos en una
jurisdicción, por ejemplo, pueden llevar a los consumidores a soportar costos
de viajes improductivos para consumir ítems gravados en jurisdicciones con
tasas de impuestos más bajas.
Por todo lo anterior es que los
niveles descentralizados de gobierno deben evitar gravar unidades móviles. Más
precisamente, en términos de eficiencia, los gobiernos descentralizados
deberían asignar a las unidades económicas móviles (familias, capital o bienes
finales) impuestos directos. Estas unidades
económicas, en resumen, deberían pagar solo por los beneficios que reciben de
los bienes/servicios públicos que los gobiernos locales les proveen.
El sector público debe, por varias
razones, contar con un importante alcance de impuestos indirectos (IVA) que
podrían ser utilizados en los programas redistributivos que otorgan asistencia
a los pobres, por ejemplo, ya que éstos no son los adecuados para ser usados en
niveles descentralizados de gobierno porque la movilidad de las unidades
económicas entre las fronteras locales puede minar el trabajo de esos
programas. Es por esta razón que la literatura sugiere que los impuestos
indirectos (IVA) son mejor empleados por
los niveles de gobierno más altos.
El análisis sugiere además que la
dependencia de los impuestos basados en residentes más que en las fuentes de
ingresos, puede aliviar las distorsiones inducidas impositivamente reduciendo
la importancia de los impuestos exportados. Los impuestos basados en
residentes (también llamados “impuestos basados en el destino”) son gravados
sobre los factores de producción (como tierra, trabajo y capital) basados en la
residencia del dueño del factor y sobre los bienes y servicios basados en la
residencia del consumidor. En cambio, los impuestos basados en las fuentes de
ingresos (o “impuestos en el origen”) involucran los factores impositivos donde
ellos son empleados y bienes y servicios donde ellos son comprados. Bajo los
impuestos basados en los residentes, los gobiernos tienen mucho menos capacidad
de exportar la incidencia de sus impuestos hacia unidades económicas en otro
lugar. Los impuestos basados en las fuentes de ingreso, sin embargo, son
generalmente más fáciles de administrar y en cierta forma, tienden a ser los
más comúnmente utilizados por los gobiernos locales.
Una base impositiva muy atractiva a
ser utilizada es la tierra improductiva porque es un impuesto sobre un bien con
una oferta perfectamente inelástica que no es fuente de ineficiencias localizadas. Esos impuestos (y cualquiera
de los beneficios asociados a programas de gasto) serán solo capitalizados
hacia los valores de las tierras locales y así, los gobiernos locales con duras
presiones fiscales tienen a su disposición una base impositiva que no puede
escaparse a través de la movilidad.
Transferencias Intergubernamentales y Coparticipación en los
Ingresos.-
Las transferencias
intergubernamentales constituyen un diferente e importante instrumento de
política en la descentralización fiscal que puede servir para diferentes
funciones pero principalmente en tres roles: la internacionalización de los
beneficios excedentes a otras jurisdicciones, la equidad fiscal entre las
jurisdicciones y una mejora del sistema fiscal en su conjunto.
Las transferencias pueden tomar dos
formas generales: pueden ser “transferencias condicionadas”, que dan lugar a
muchas clases de restricciones en su uso por el receptor; o pueden ser
“incondicionales”, que transfieren una cantidad fija para ser usada en la forma
en la que el receptor desee.
La teoría recomienda que: “…las transferencias condicionadas en la
forma de subvenciones (bajo las cuales el transferidor financia una parte
específica de los gastos del receptor) sean utilizadas donde la provisión de
bienes/servicios locales generen beneficios para los residentes de otras
jurisdicciones.” Estos subsidios inducen a las personas a incorporar los
beneficios excedentes en sus cálculos de toma de decisiones, cuyo alcance se ve
reflejado en la magnitud de la participación de las subvenciones. Estas
subvenciones transferidas (posiblemente negativas) pueden también servir para
corregir algunas distorsiones asociadas al uso descentralizado de impuestos indirectos.
En cambio, las transferencias de
libre disponibilidad o incondicionales son el vehículo apropiado para
propósitos de equidad, canalizando fondos de jurisdicciones relativamente ricas
hacia las pobres. Aquellas transferencias están generalmente basadas en una
fórmula que mide la “necesidad fiscal” y la “capacidad fiscal” de cada región.
Para propósitos de equidad fiscal, puede también hacerse uso de las
transferencias subvencionadas si el objetivo del programa de equidad es igualar
la capacidad impositiva de todas las jurisdicciones. Para ello el gobierno transferidor puede elegir complementar
la base de ingreso de las jurisdicciones fiscalmente más pobres subvencionando
los ingresos que recaudan, en algún porcentaje específico. Porcentaje que tiene
el potencial de permitir a todas las jurisdicciones aumentar los mismos
ingresos impositivos per cápita para una tasa impositiva dada (sin importar el
tamaño actual de su base impositiva).
Las transferencias
intergubernamentales, aunque ampliamente utilizadas, son una característica
necesaria de la descentralización fiscal. Las transferencias igualizantes requieren de algunas
justificaciones diferentes a las basadas en valores sociales, ya que si solo se
utilizan desde la perspectiva de redistribuir ingresos de ricos a pobres, este
tipo de transferencia puede tener algunos efectos perversos. Aunque en promedio
se transfiera ingresos de ricos a pobres, inevitablemente algunos ingresos
serán transferidos de personas pobres que residen en jurisdicciones ricas a
personas ricas en áreas pobres. En este sentido,
aquellas medidas de equidad no son tan efectivas como los programas que
redistribuyen ingreso de personas ricas a personas pobres. Esto no significa
que una sociedad que desee, por otras
razones, proveer apoyo adicional para la provisión de bienes/servicios públicos
locales en áreas de bajos ingresos, no lo deba hacer.
La equidad fiscal puede tomar la
forma de ajustes locales necesarios que promuevan el desarrollo en las regiones
más pobres pero también puede restringir el desarrollo de las áreas más pobres
impidiendo los flujos necesarios de recursos interregionales (migración e
inversiones) por costos diferenciales (baja rentabilidad de factores de
producción: trabajo, capital, tierra) en ciertas áreas de un país.
La primera justificación de la
equidad fiscal debe ser en el ámbito de la equidad, que como problema
redistributivo continua ocupando un lugar central en el escenario
político.
Otro rol potencial de las
transferencias intergubernamentales es sostener un sistema fiscal más
equitativo y eficiente. Los impuestos indirectos (IVA, por ej.), administrados
centralmente con una tasa simple, aplicados a la base impositiva nacional, no
generarán las fuentes de ineficiencias localizadas y asociadas con varias tasas
a través de las jurisdicciones descentralizadas. Más precisamente, los
impuestos centrales pueden ser más progresivos, nuevamente, sin que se
establezcan incentivos fiscales para la relocalización, por lo que existe
evidencia que indica que los sistemas locales de impuestos son
característicamente más regresivos que los sistemas fiscales centrales. Existe entonces un
reforzamiento al argumento de la “coparticipación de ingresos” bajo la cual el
gobierno central sirve efectivamente como el agente recaudador fiscal para los
niveles de gobierno descentralizados. Este argumento tiene incluso más fuerza
en algunos países en desarrollo y democracias emergentes como Bolivia, donde
los gobiernos departamentales y locales tienen una deficiente capacidad para
una efectiva administración fiscal. En este contexto, las transferencias
centrales o “bolsas” de impuestos centralmente administrados pueden ser la
única opción realista sin que esto pueda
socavar la disciplina fiscal de los niveles “inferiores” de gobierno,
desincentivando la recaudación de ingresos propios.
Esta teoría formal de las
transferencias intergubernamentales tiene solo un modesto poder explicativo
porque se han encontrado programas de descentralización igualizantes que han apoyado actividades departamentales y
municipales con efectos positivos. Sin embargo, en análisis más precisos, aparecen
anomalías.
La teoría prescriptiva de
transferencias, presupone un planificador central o un proceso político que
“seleccionará las políticas socialmente elegidas". Sin embargo, la
literatura de la elección pública es
clara con respecto a que los mecanismos políticos del gobierno central para
tomar decisiones ineficientes respecto a políticas que afectan a diferentes
grupos de diferentes maneras, es potencialmente alto.
Estudios empíricos sobre los efectos
de las transferencias han demostrado que los gastos de los gobiernos locales
son mucho más sensibles a los aumentos en las transferencias
intergubernamentales que a los aumentos en el ingreso privado de la comunidad.
A esto se le llama el “efecto adhesivo” – el dinero se pega en el lugar en el
que “cae”.
Esto sugiere que un mismo presupuesto restringe aumentos dados a diferentes
alternativas dependiendo en qué forma se incrementa el presupuesto, ya sea a
través de un aumento en las transferencias o a través de un aumento en el
ingreso privado de los habitantes de la jurisdicción y por ende en la
recaudación impositiva propia del gobierno local. Teniendo dinero “en mano” (de
transferencias) se tiene un efecto muy diferente en el comportamiento del gasto
que cuando el dinero debe ser recolectado (vía impuestos).
Durante los periodos de aumentos en
las restricciones presupuestarias, los gobiernos locales responden a los
recortes en las transferencias subiendo la recaudación: aumentan sus propios
impuestos y reemplazan en gran parte las pérdidas de los fondos de las
transferencias para mantener los niveles de los programas sociales. Este aumento en la
recaudación impositiva y su consecuente efecto sobre un posible aumento de la
movilidad tanto en familias de altos como de bajos ingresos, puede generar políticas
descentralizadas con muy poca asistencia a los pobres.
Es por eso que existe un amplio
reconocimiento y consenso en los posibles defectos de un sistema totalmente
local de alivio a la pobreza porque la movilidad generaría menores
recaudaciones para este tipo de programas.
2.3.3. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y DESARROLLO ECONÓMICO
Existe una gran diferencia en el
impacto de la descentralización fiscal en los países industrializados y en los
países en vías de desarrollo. La participación promedio
del gasto del gobierno central en el gasto público total de ochenta países
industrializados es del 65%, en contraste con el 89% de la sub-muestra de
veinticinco naciones en vías de desarrollo. En términos de ingresos públicos
totales, la participación del gobierno central en los países en desarrollo es
de más del 90%.
Los países en desarrollo se
caracterizan por tener grados de centralización fiscal relativamente altos y
fuertemente arraigados y por la debilidad de sus
gobiernos locales en relación al gobierno central, como uno de sus más
llamativos fenómenos.
La pregunta es si la
descentralización fiscal es causa o resultado del desarrollo económico. La
descentralización fiscal por sí misma contribuye a mejorar el desempeño
económico y político en las diferentes etapas del desarrollo.
Para examinar mejor este punto, se
debe mirar la experiencia histórica de los países industrializados y examinar
el curso de la descentralización fiscal a través de largos periodos de
crecimiento económico. La tendencia en estos periodos no fue la de un
incremento en la descentralización fiscal sino todo lo contrario. Pero todo
esto no debería tener mucha relevancia en las naciones en desarrollo porque
estas naciones tienen un punto de inicio muy diferente de sus procesos de
crecimiento. Los países menos desarrollados heredaron sistemas centralizados de
gobierno de sus potencias coloniales y en sus primeros años de independencia,
había generalmente una tendencia a mantener – si no a fortalecer – el control
central y los sistemas centralizados de planificación con el objetivo de
incentivar un sentido de unidad nacional y reforzar al nuevo gobierno y sus
políticas.
Muchos de esos países entraron a la era republicana con sectores de gobierno
altamente centralizados que no sufrieron el tipo de proceso evolutivo del
sector público experimentado por los países industrializados, tal es el caso de
Bolivia que heredó un Estado muy centralista de corte napoleónico.
El potencial de la descentralización
fiscal para mejorar el desempeño económico y político, debe ser evaluado según
las circunstancias específicas que caracterizan el Estado actual de una nación
en desarrollo. Un grado importante de descentralización en la toma de
decisiones del sector público en naciones en desarrollo, se apoya en las
potenciales ganancias económicas de adaptar niveles de productos públicos a las
condiciones específicas locales y en el requerimiento político de aumentar la
participación para la gobernanza. Las políticas
desarrollistas, sensibles a las necesidades particulares locales de
infraestructura e incluso de capital humano, tienden a ser más efectivas en
promover el crecimiento económico que las políticas determinadas centralmente,
que largamente han ignorado las diferencias geográficas, nuevamente, como en el
caso de Bolivia.
Establecer adecuados y efectivos
sistemas fiscales en los niveles descentralizados de gobierno es uno de los
puntos críticos de la descentralización fiscal en el mundo en desarrollo.
Para ello, es necesario resolver el
problema de la asignación impositiva que muestra las propiedades de los
“buenos” impuestos en los niveles descentralizados de gobierno, los cuales en
la realidad, enfrentan serios obstáculos para ser usados en las bases impositivas
de los países en desarrollo, siendo a su vez más factible su uso en áreas
urbanas que en áreas rurales.
Los esfuerzos en las reformas
fiscales en el mundo en desarrollo se deben enfocar en:
(1) Reestructurar los sistemas de
transferencias intergubernamentales, en algunos casos para reducir el alcance
del financiamiento que se otorga a los niveles descentralizados de gobierno y,
más generalmente para eliminar los incentivos perversos que usualmente
conllevan en el comportamiento fiscal de los receptores;
(2) Rediseñar el sistema de ingresos,
de forma de otorgar a los niveles descentralizados de gobierno un acceso más
amplio a sus propios ingresos para financiar sus presupuestos y así reducir su
dependencia en las transferencias desde arriba; y
(3) Revisar el uso y las
restricciones al financiamiento mediante deuda para asegurarse que la deuda no
es el camino correcto para financiar los déficits en la cuenta corriente. Estas
tres propuestas de reforma contribuyen de manera importante al establecimiento
de una fuerte restricción presupuestaria pero que permitirá a los niveles
descentralizados de gobierno hacer su trabajo.
CAPÍTULO 3.- ¿POR QUÉ ANALIZAR LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN
BOLIVIA?
O más específicamente: ¿el sistema de descentralización fiscal
boliviano ha asignado correctamente los recursos a los gobiernos departamentales
y/o municipales, de manera que se cumpla con los principios de eficiencia del Estado
en la provisión de bienes y servicios públicos y que impacten en la reducción
de la pobreza?
El sistema fiscal boliviano no ha asignado
correctamente los recursos fiscales a estos niveles de gobiernos y por lo tanto,
no es eficiente en la provisión de bienes y servicios públicos y en la lucha
contra la pobreza aunque se han hecho algunos avances con algunos hitos
históricos que ya hemos analizado en esta investigación.
Las investigaciones sobre
descentralización fiscal que han analizado la situación actual del sistema
boliviano, lo han hecho desde una perspectiva general e integral y no enfocada
en la dimensión fiscal y económica, midiendo su impacto en los indicadores de
pobreza y en la provisión equitativa de bienes/servicios públicos. Existen pocos
análisis del impacto a través del tiempo de la utilización de los recursos
fiscales descentralizados, su aporte a un sistema fiscal eficiente en la
provisión de bienes y servicios públicos y a la reducción de la pobreza en el
contexto boliviano. Este estudio constituye una primera mirada a la utilización
de los recursos públicos desde la perspectiva de los niveles descentralizados
de gobierno.
Por otra parte, es
necesario analizar el actual sistema de descentralización fiscal boliviano
tomando en cuenta los últimos acontecimientos o hitos de la secuencia del
proceso de descentralización en Bolivia, en momentos en que existe una nueva Constitución
Política del Estado que incluye un Capítulo sobre autonomía de gobiernos
departamentales, municipales, regionales e indígenas, por primera vez desde la
fundación del Estado boliviano en 1.825. Este libro aportará al debate sobre la
mejor forma de asignar los recursos escasos y la mejor forma de diseñar un sistema
fiscal que no solo tome en cuenta conceptos económicos y de eficiencia sino
también aspectos sociales, culturales e históricos. El tema de este libro cobra
mucha importancia también porque a través de la nueva Constitución y la Ley
Marco de Autonomías, se modificó la forma en la que se administra el Estado y
se espera, desde los departamentos y/o regiones, poder profundizar el modelo a
través de un Pacto Fiscal.
En este marco, está
planteada la necesidad de establecer las características del uso de los
recursos fiscales descentralizados y por descentralizarse, así como sus efectos
en la reducción de la pobreza.
CAPITULO 4.- LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA A TRAVÉS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Como hemos visto,
la descentralización fiscal ha contribuido a la reducción de la pobreza
impactando en los indicadores de las Necesidades Básicas Insatisfechas, a través
del gasto descentralizado en:
¾ Educación: que impactó
positivamente en los indicadores de nivel de escolaridad y último nivel
educativo aprobado;
¾ Saneamiento Básico: que
mejoró los indicadores de fuentes de abastecimiento de aguas, sistemas de
eliminación de excretas y disponibilidad de servicios sanitarios;
¾ Vivienda: que mejoró los
indicadores de los materiales de construcción de las viviendas utilizados en
pisos, paredes y techos y aumentó los indicadores de números de cuartos en los
hogares, disminuyendo así el hacinamiento (número de personas en el hogar).
Aun así, la provisión de bienes
públicos en Bolivia sigue siendo ineficiente debido, entre otras cosas, a que
las inversiones descentralizadas que podrían gestionar competencias y recursos
en los sectores que impactan directamente en el nivel de pobreza de la
población, deben pasar por la aprobación de la Asamblea Plurinacional, previa
aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas, con lo cual la inversión
pública a nivel departamental y municipal, depende hasta el momento del nivel
nacional.
En el nivel municipal, los municipios
más grandes deberían asumir mayores responsabilidades en salud, educación y
saneamiento básico. En el caso de salud y educación, actualmente los municipios
son responsables de la infraestructura (hospitales y escuelas) y no de los
recursos humanos que prestan estos servicios, funciones que podrían ser
asumidas por los municipios de algunas ciudades.
Además, la
inflexibilidad del gasto público que se ve reflejada en el gasto en pensiones, salud,
educación, defensa y policía, genera una ineficiente provisión de
bienes/servicios públicos. Esta mala asignación de recursos impacta
directamente en el nivel de pobreza. El alto grado de centralización del gasto
asignado a estos servicios ha devenido en una clara ineficiencia en lo que a
indicadores departamentales per cápita se refiere: habitantes/cama de hospital,
habitantes/personal de atención en salud, escolares/maestros,
escolares/establecimientos educativos, etc. (Ver Cuadros Nº 6, 7, 8 y 9)
Cuadro Nº 6
|
BOLIVIA: HABITANTES/CAMA ESTABLECIMIENTO DE SALUD, SEGÚN
DEPARTAMENTO 2008
|
|
|
|
2008(p)
|
|
|
Chuquisaca
|
315.69
|
|
|
Cochabamba
|
573.00
|
|
|
Tarija
|
623.57
|
|
|
Oruro
|
625.48
|
|
|
BOLIVIA
|
444.13
|
|
|
La Paz
|
767.96
|
|
|
Beni
|
774.86
|
|
|
Santa Cruz
|
802.78
|
|
|
Potosí
|
870.00
|
|
|
Pando
|
941.69
|
|
|
Fuente: MINISTERIO DE SALUD Y
DEPORTES
|
|
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA
|
|
(p): Preliminar
Cuadro Nº 7
|
|
|
|
En lo que se
refiere a habitantes por cama de establecimiento de salud, los departamentos
del oriente (Beni, Pando y Santa Cruz) y el más pobre del país (Potosí) tienen
la mayor cantidad de habitantes por cama.
Con respecto a
los recursos humanos de atención de salud en la seguridad social, los
departamentos que se encuentran por debajo del promedio nacional son
Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz.
|
Cuadro Nº 8
BOLIVIA: ALUMNOS/DOCENTE EN EJERCICIO EN LA EDUCACIÓN
PÚBLICA, SEGÚN DEPARTAMENTO, 2007
|
|
|
En educación, la
cantidad de alumnos por docente en los departamentos del oriente-sur (Santa
Cruz y Tarija) y Cochabamba, son los que mayor cantidad muestran con respecto
al promedio, siendo mayor la cantidad en el departamento de Santa Cruz muy por
encima del promedio. En el caso de alumnos por unidad educativa, Santa Cruz
vuelve a ser el que tiene la mayor cantidad de alumnos por unidad educativa y
en menor medida, los otros departamentos del eje central (Cochabamba y La Paz)
y Oruro.
Lo anterior
muestra la ineficiencia del gasto, en su mayoría ejecutado por el nivel
central, en los sectores que impactan directamente en la pobreza: salud, educación,
saneamiento básico, etc.
Además, a partir
del año 2.006 se inició un Proceso de Recentralización Fiscal con clara tendencia
a recortes y reducciones, reflejado en la Ley Marco de Autonomías que hacen
inviable una verdadera autonomía: el gasto descentralizado (departamental y
municipal) como porcentaje del gasto total se ha reducido de 37% en 2006 a 17%
en 2012, debido principalmente a los recortes del IDH. (Ver Gráfico 14).
Gráfico 14
Fuente: elaboración propia en base a datos del Instituto
Nacional de Estadísticas y el Vice ministerio de Presupuesto y Contaduría
Pública del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Lo mismo ha
sucedido con los ingresos tributarios propios de Gobiernos Departamentales y
Municipales con respecto al total de sus ingresos que pasaron del 47% en 2.007
al 32% en 2.011. (Ver Gráfico 15) Este indicador mide el esfuerzo fiscal
territorial.
Gráfico 15
Fuente: elaboración propia en base a datos del Instituto
Nacional de Estadística.
El recorte de
competencias en la nueva constitución respecto a los estatutos de los
departamentos autónomos aprobados en referéndums; y la introducción de dominios
abstractos de distribución de recursos fiscales entre niveles de gobierno en la
nueva constitución (desembolso a gobernaciones y municipios de regalías,
coparticipaciones, IDH, etc.), todo esto en la dimensión
político-administrativa de la autonomía, terminan de configurar el Proceso de
Recentralización actual en Bolivia que se inició el año 2.006.
El proceso de
recentralización continuó con la aprobación en la Asamblea Legislativa
Plurinacional, de la Ley Marco de Autonomías y demás leyes, decretos y normas
para la distribución de recursos fiscales entre niveles de gobierno, aspectos
que no se encuentran detallados en la nueva CPE.
Los recursos que
se recortaron a municipios y gobiernos departamentales eran principalmente
invertidos en sectores sociales (educación, salud, saneamiento básico, etc.)
que impactan directamente en los niveles de pobreza medidos a través de las
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en los Censos y en los indicadores
medidos en la Encuesta Continua a Hogares, a través del método de la línea de
pobreza.
La
recentralización supone el gasto de recursos desde el centro, con los problemas
de identificación de demanda por bienes/servicios públicos de los habitantes y
su ineficiente asignación.
CAPÍTULO 5.- PROPUESTAS PARA UN PACTO FISCAL EN BOLIVIA
El modelo básico que se utiliza en
Bolivia es el de Agente Principal, basado en las transferencias
intergubernamentales donde el gobierno central es el agente principal y toma
las principales decisiones y acciones sobre los gastos y competencias de los gobiernos
departamentales y municipales. Con la LPP de 1.994, se intentó gestionar en
base al modelo de decisiones fiscales locales donde los gobiernos locales son
los que toman las decisiones de ingresos y gastos.
La descentralización de ingresos en
Bolivia es mínima, lo que nos llevaría a la conclusión de que se continúa con
este modelo de descentralización a través de la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización. Esta Ley define que el gasto público (mediante
transferencias inter-gubernamentales) y las inversiones departamentales y
municipales deben pasar por la aprobación del Presupuesto General del Estado (PGE)
en la Asamblea Legislativa Plurinacional, previa aprobación del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, que es la institución que propone y envía al
parlamento la propuesta de Ley del PGE, con lo cual la inversión pública
departamental y municipal dependen del nivel central.
La relación déficit/superávit fiscal
con las transferencias inter-gubernamentales a los gobiernos departamentales y
municipales es muy estrecha, motivo por el cual se ha justificado la desconcentración del gasto y
no de los ingresos. Además, se ha demostrado que el aumento de las
transferencias intergubernamentales y su magnitud con respecto al total de
recursos descentralizados, crea pereza fiscal por lo que el proceso de
descentralización debería recurrir también a programas destinados a estimular
el incremento de recursos propios y por ende, presupuestos equilibrados
castigando los desequilibrios fiscales descentralizados.
Un problema que se presenta en
Bolivia es poder contar con la información suficiente para tomar decisiones de
asignación de recursos públicos descentralizados. Esto se debe a la presencia
de una economía informal que algunos economistas calculan en un 40% del PIB.
La descentralización fiscal
financiera no debería estar condicionada en su normatividad a la situación
fiscal del país. Esto no significa de que no se deban sanear las finanzas
públicas, sean estas nacionales, departamentales o municipales, porque un
desequilibrio en alguno de esos niveles de gobierno produciría efectos en los
otros.
Lo que se debe descentralizar es la
base tributaria de poca movilidad para una mejor identificación de su
aplicación; y la alícuota de impuestos nacionales y regalías.
Bolivia ha avanzado en cuanto a
descentralización fiscal municipal con la LPP de 1.994, a través de
transferencias de la coparticipación de impuestos nacionales en base a
población. Esto vendría a ser una fase más en el proceso de descentralización
fiscal iniciado a fines de la década de los ‘50 con el pago de las regalías
hidrocarburíferas a los departamentos productores, proceso que ha tenido
avances y retrocesos en cuanto a una descentralización de recursos acompañada
con descentralización de competencias y principalmente, en cuanto a
responsabilidad descendente se refiere.
En el ámbito municipal, se sugiere
que los municipios más grandes asuman mayores responsabilidades en salud,
educación y saneamiento básico. En el caso de salud y educación, actualmente
los municipios son responsables de la infraestructura (hospitales y escuelas) y
no de los recursos humanos que prestan estos servicios, funciones que podrían
ser asumidas por los municipios de algunas ciudades y traspasar los hospitales
de tercer nivel al gobierno departamental dado el tipo de atención y cobertura
que éstos brindan a ciudadanos que
llegan de muchos municipios.
En caso de aumentar las competencias
de salud, educación y saneamiento básico a los municipios, el departamento
podría incentivar contrapartes para proyectos y eficiencia en el gasto, además
de la coordinación de una política departamental, que a su vez sea coordinada
con el gobierno central.
Este papel articulador en estos 3
aspectos, es muy importante y puede significar una profundización en la lucha
contra la pobreza, tomando en cuenta que el acceso a la salud, educación y
saneamiento básico son componentes claves de la satisfacción de necesidades que
mide la pobreza.
En cuanto a competencias tributarias,
las tenemos bien delimitadas pero en el caso de la accountability existen problemas, principalmente en salud y
educación, porque todos los niveles de gobierno tienen competencias que no han
sido coordinadas ni compatibilizadas entre sí.
Desde el punto de vista de la eficiencia
económica, en los gobiernos municipales existe una adecuada asignación de
recursos que responde a una base tributaria municipal de baja movilidad (tasas
y/o patentes de vehículos, inmuebles y comercios) pero existen problemas en
cuanto a la posibilidad de los municipios de hacer política tributaria
cambiando los valores de las tasas de los impuestos municipales, debiendo éstos
ser definidos por la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, disminuyendo así la autonomía municipal. La Asamblea Legislativa
Departamental podría asumir la responsabilidad de regular, aprobar o rechazar
los cambios de tasas y patentes municipales como sucede en los países federales
donde el parlamento estatal tiene esas y otras importantes facultades legislativas.
Actualmente existe un divorcio entre
el gobierno municipal y el departamental en cuanto a inversión concurrente se
refiere. Quizás, entre otros motivos ya señalados anteriormente, por el origen
en la asignación de sus respectivos recursos: los recursos municipales en base
a asignación per cápita y en menor medida en base a la recaudación de tributos
municipales (tasas y patentes) y los departamentales, altamente dependientes de
las transferencias condicionadas de un principal ingreso propio (regalías).
Para mejorar el acceso a recursos
financieros ‘frescos’, se podrían crear Bancos o Corporaciones de Desarrollo
que estimarían el potencial de ingresos, condicionarían créditos o subsidios,
otorgarían estímulos, capacitarían administrativamente e incorporarían el
concepto de capital social en los departamentos, municipios, regiones,
mancomunidades y territorios indígenas.
A través de la Ley del Diálogo del
año 2.000 se incluyeron criterios de equidad vertical y horizontal en la
asignación de recursos. Anteriormente, los recursos iban transferidos con
criterios poblacionales en su totalidad. Con la información de los censos y con
la incorporación de indicadores como las Necesidades Básicas Insatisfechas
(pobreza) se pueden delimitar mejor las competencias y medir el impacto en la
calidad de vida de la gente, a través de la prestación y administración de
servicios sociales en todos los niveles de gobierno.
Aun así, seguiría existiendo una
débil integración vertical por el pobre rol que juegan los gobiernos
departamentales. Por otra parte, seguirían existiendo los problemas de
eficiencia institucional.
Se necesita promover la
responsabilidad descendente (accountability)
a través de instituciones como los Comités de Vigilancia en los municipios, los
cuales ya estaban normados en la LPP, dándoles su real función municipal y creando
un mecanismo similar en el gobierno departamental. En el caso de los gobiernos
indígenas, el control social se debería realizar según sus usos y costumbres.
Para finalizar esta batería de ideas
generales sobre lineamientos básicos que debe tener la negociación de un Pacto
Fiscal, se necesita crear un mecanismo central de incentivos de inversiones,
tomando en cuenta las externalidades inter-municipales e inter-departamentales.
Transferencias
Las transferencias condicionadas no
son el instrumento más eficaz en reducir desigualdades de acceso a recursos de
los gobiernos “locales”, por lo que sería importante buscar autonomía de ingresos
con responsabilidad fiscal bajo control social.
Actualmente existe un peso enorme de
las transferencias discrecionales como porcentaje de los ingresos
departamentales totales y los gastos muestran una situación parecida, lo que
muestra el grado de centralismo del sistema fiscal boliviano.
En el modelo boliviano de
transferencias, el FMI plantea acentuar la equidad en el
actual sistema de coparticipación asignando una parte en base a indicadores de
pobreza y relacionar la coparticipación con los esfuerzos tributarios locales.
Las transferencias
intergubernamentales en Bolivia tienen un fuerte componente de transferencias
condicionadas y no se tiene una real descentralización del ingreso, lo que no
sería un problema si cada gobierno diseñara, concertara y ejecutara sus
políticas pero en la realidad todos estos pasos de políticas públicas los
realiza el gobierno central.
Las transferencias
intergubernamentales, mayormente condicionadas, son instrumentos destinados a
mantener el centralismo porque suponen que los gobiernos descentralizados son
irresponsables en el gasto. Sin embargo, haciendo un análisis del déficit
fiscal y sus componentes que lo han generado históricamente y los mayores
gastos inflexibles a la baja: son los que corresponden a los gastos en
pensiones y defensa del gobierno central.
Por otra parte, se ha pretendido
manejar las políticas de lucha contra la pobreza desde el gobierno central a
partir, entre otras cosas, de las transferencias condicionadas. Sin embargo,
tal como se plantea en este libro, con la aplicación de la Ley de Participación
Popular los gobiernos municipales han demostrado que invierten de manera más
próxima y eficiente en la lucha contra la pobreza que el gobierno central y que
esto se puede replicar -y de hecho se ha replicado en algunos casos- en los
gobiernos departamentales.
Parte importante de los recursos de
los gobiernos departamentales tienen como destino los gastos corrientes en
salud y educación que responden a lineamientos y políticas de los ministerios
respectivos del gobierno central.
La elevada participación que tienen
las transferencias del gobierno central en los ingresos de los gobiernos
departamentales y, junto a ello, las disposiciones legales que establecen
destinos específicos para los recursos entregados a estos gobiernos “autónomos”,
así como la obligatoriedad de gestionar la aprobación de los programas y
proyectos ante las entidades centrales, expresan una fuerte dependencia de los
gobiernos departamentales respecto del poder central en el ámbito
fiscal-financiero y son objeto de fuertes cuestionamientos por parte de
diversos actores sociales y políticos de los departamentos y han sido la causa
de episodios de confrontación política en Bolivia hace algunos años.
Es por esto que la construcción de
consensos es imperativa entre los gobiernos central, departamental, municipal e
indígena en Bolivia, de tal manera que la transferencia de una mayor autonomía
se realice en un marco que reduzca los desequilibrios regionales y asegure la
unidad nacional.
Endeudamiento
En un régimen de descentralización
fiscal real, no debería existir endeudamiento interno con recursos provenientes
del TGE hacia las gobernaciones departamentales. La banca de desarrollo
nacional o departamental podría tener el potencial para ser una “ventanilla” de
crédito a favor de los gobiernos departamentales autónomos.
Es importante que se permita a los
gobiernos departamentales, la realización de proyectos en común con otros
gobiernos o instituciones para proyectos importantes que así lo requieran
(catástrofes, desastres y/o recursos naturales, etc.)
Existen gobiernos departamentales con
alto endeudamiento debido a proyectos generados por el nivel central con
contrapartes departamentales, lo que generaría una forma de imposición dada la
histórica subordinación política de los prefectos (gobernadores) al presidente,
quien los elegía hasta el año 2005, fecha en que se realizaron las primeras
elecciones de prefectos (gobernadores) departamentales.
Los créditos que podrían asumir el
gobierno municipal o departamental, actualmente deben tener una garantía del Estado.
En el caso de los créditos externos el Estado central debería agilizar ante
organismos internacionales esta garantía, aunque los proyectos a financiar hayan
sido aprobados por los parlamentos “locales”.
Administración Tributaria
Como se mencionó anteriormente, los
tributos son los ingresos fiscales más importantes. Sin embargo, actualmente en
los gobiernos “locales” más importantes son las transferencias.
La potestad de establecer tributos
propios, conferida en la CPE, debe complementarse con leyes “habilitantes”.
Actualmente, los gobiernos
municipales y los departamentales tienen potestad para exigir tributos pero solo
el municipal y el nacional tienen la potestad reglamentaria necesaria para
gestionar y no así, el nivel departamental. Según la nueva CPE, este nivel
también tendría esta potestad pero los funcionarios departamentales aducen una
serie de candados administrativos y legales que impedirían la creación autónoma
de impuestos departamentales.
Existe un amplio intervencionismo del
nivel nacional en la gestión de tributos municipales a través del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas y de la Cámara de Senadores Plurinacionales, que
exceden sus atribuciones. Por ejemplo, en el caso de los impuestos municipales
a inmuebles y vehículos y a las transferencias, éstos son regulados por el
Senado y tienen muchas otras restricciones no solo de carácter impositivo sino
también de carácter operativo-financiero.
Se sugiere la creación de una agencia
tributaria o Comité de Relaciones Fiscales Intergubernamentales integrado por
todos los gobiernos de todos los “niveles” sin perjuicio de que sean
beneficiarios y titulares de sus propios recursos.
En el caso boliviano, el principio de
subsidiariedad, por el cual los niveles de gobierno más cercanos al ciudadano
asignan mejor los recursos por su mejor conocimiento de la demanda por bienes y
servicios públicos, que genera eficiencia en la provisión de los mismos, no se
cumple o no se aplica de la mejor manera. Los tributos municipales por ejemplo,
en realidad no son tributos sino que son simples recaudaciones de tasas creadas
por el nivel central en base a criterios poco eficientes que no toman en cuenta
la capacidad de pago de los contribuyentes, en un Estado donde sectores con
poder de presión social (transportistas y comerciantes “informales”) no
tributan como corresponde.
Sería importante para una mejor
asignación de recursos corregir estas distorsiones y evitar que se repitan en
los otros niveles.
La descentralización fiscal financiera
Para la implementación de una
verdadera descentralización fiscal en Bolivia, se debe evaluar el costo
histórico de las competencias a descentralizarse y los ingresos departamentales
disponibles para calcular el saldo a financiar, que debería provenir de nuevos
impuestos departamentales, una mayor coparticipación de impuestos sobre los
hidrocarburos (IDH y/o IEHD, etc.), coparticipación de todos los impuestos
nacionales (IVA, etc.), incremento de regalías y/o transferencias. En este
escenario es fundamental determinar las competencias descentralizadas y a
descentralizarse: las que ya se encuentran en la nueva CPE, las que se incluyen
en la Ley Marco de Autonomías y las que puedan incluirse en un futuro Pacto Fiscal.
Por último, y las opción más
recomendable, sería examinar las opciones de financiamiento para competencias
históricas o las ya delegadas actualmente y evaluar las competencias a
delegarse, para ir gradualmente transfiriéndolas en un periodo de 20 años de
manera plena y auto-sostenible.
Todos estos escenarios dependerán de
criterios no solo fiscales y financieros (eficiencia, desarrollo, etc.) sino
también de criterios político-administrativos (democracia, accountability, etc.)
De todas maneras, el ingreso per
cápita como factor redistributivo puede ser distorsionante en un país que no
tiene un sistema de cuentas regionales desarrollado y tiene rangos de error
significativos por lo que sería importante la incorporación de criterios de
niveles de desarrollo, quizás a través del Índice de Desarrollo Humano
combinado con otro indicador económico y/o social.
Existe la necesidad de incluir un
Fondo de Compensación que tendría recursos del nivel nacional para los
departamentos de menores ingresos.
Los principales problemas con los que
cuentan actualmente los niveles descentralizados son que no existe correlación
entre la planificación del nivel central con la del nivel departamental y
municipal; y falta de capacidad de las gobernaciones departamentales en
resolver problemas regionales (gobernabilidad). Tal es el caso de la seguridad
ciudadana por ejemplo.
Políticas Públicas de Descentralización Fiscal
Los departamentos deben tener la
capacidad de formular sus propios presupuestos en base a la definición de una
estrategia de desarrollo propia. De todas maneras, cada departamento debe
cumplir con metas fiscales o políticas de Estado definidas por el nivel central,
en el marco de sus competencias.
Las asambleas legislativas
departamentales deben normar la organización de unidades de administración
financiera según sus Estatutos de Autonomía.
En el nivel municipal, se debe
mantener y profundizar su autonomía financiera.
El congelamiento de cuentas municipales
o departamentales solo se debería realizar por casos de corrupción o malversación
de fondos públicos con los recursos transferidos y no así, con los ingresos
tributarios propios.
Por último, se sugiere integrar los Planes
de Desarrollo Municipal (PDM) con el Plan
de Desarrollo Departamental (PDD).
Autonomías Indígenas
Se deben reconciliar las formas
tradicionales con un Estado moderno a través de la participación ciudadana de
los pueblos indígenas para rediseñar normas y procedimientos acordes a sus usos
y costumbres y a las leyes y la constitución vigentes.
La discriminación positiva de los
indígenas en la asamblea departamental a través de la creación de
circunscripciones indígenas según el departamento, tal como se encuentra
estipulado en los estatutos de autonomía redactados y aprobados por referendos
en los departamentos de Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija y en los otros
departamentos que lo hicieron posteriormente, es un buen primer paso.
Descentralización Fiscal Operativa
El gasto se transferirá según costo
real de competencias a descentralizarse, en función a indicadores tales como:
·
Maestro/alumno
·
Analfabetismo
·
Tasa de deserción escolar
·
Octavo año vencido
·
Médicos-enfermeras/población atendida
·
Mortalidad materna e infantil
·
Vacunas/población: 0 a 5 años
·
Hombres/km de caminos-puentes construidos-mantenidos
·
Policías/población
·
Autos policías/población
·
Km de cañería de agua potable-redes de alcantarillado
sanitario/población
·
Tn de semillas-fertilizantes/agricultor-ha.
Estos son solo algunos indicadores que
permitirán conocer el costo real de las competencias a transferirse, comparadas
con el costo histórico. La diferencia entre estos costos más los ingresos
tributarios propios, permitirán establecer cuanto se requiere para mínimamente
poder cubrir los gastos del gobierno descentralizado y la creación de nuevos
impuestos para su funcionamiento.
Se debe estimular el esfuerzo fiscal
de los departamentos para reducir la dependencia de los departamentos con
menores ingresos de las transferencias intergubernamentales, las cuales deben
ir dirigidas exclusivamente a la lucha contra la pobreza.
Se debe crear un Fondo de
Compensación administrado por el gobierno central para ayudar a los
departamentos con insuficiencia fiscal.
Los entes descentralizados deben
asumir un compromiso con el equilibrio macroeconómico aplicando incentivos y
desincentivos.
Propuesta de distribución de recursos y competencias en el Pacto
Fiscal
¿Cuáles son los impuestos más
apropiados para ser utilizados en el nivel central, departamental y/o municipal?
En Bolivia, los agentes económicos,
bienes y recursos tienen una movilidad importante entre departamentos, que se
acentuó en los últimos 50 años debido a las inversiones en infraestructura vial
y que se ha ido incrementando sucesivamente también a nivel municipal por el
proceso mundial de urbanización de la población que estamos viviendo.
Los impuestos pueden ser una fuente
de distorsiones en la asignación de recursos. Por ejemplo: los dueños de los
bienes o servicios gravados pueden buscar migrar a departamentos o municipios
donde puedan obtener un trato relativamente favorable. Impuestos locales muy
altos en Cochabamba, por ejemplo, pueden llevar a los consumidores a soportar
costos de viajes improductivos para consumir ítems gravados en Santa Cruz con
tasas de impuestos más bajas.
Por esto es que los gobiernos
departamentales y municipales deben evitar gravar unidades móviles. Más
precisamente, en términos de eficiencia, los gobiernos departamentales y
municipales deberían asignar a las unidades económicas móviles (familias,
capital o bienes finales) impuestos directos. Estas unidades económicas deberían
pagar solo por los beneficios que reciben de los bienes/servicios públicos que
los gobiernos departamentales y/o municipales les proveen.
El sector público debe, por varias
razones, contar con un importante alcance de impuestos indirectos que son mejor
empleados por el gobierno central. Es el caso del IVA, IT, etc., que deberían
ser utilizados en los programas redistributivos que otorgan asistencia a los
pobres, como es el caso de los bonos que otorga el gobierno central por
ejemplo, ya que éstos no son los adecuados para ser usados en niveles descentralizados
de gobierno porque la movilidad de las unidades económicas entre las fronteras
locales puede afectar considerablemente su eficacia.
Los impuestos basados en residentes
más que en las fuentes de ingresos, pueden aliviar las distorsiones inducidas
impositivamente reduciendo la importancia de los impuestos “exportados” a otros
departamentos y/o municipios. Los impuestos basados en residentes (también
llamados “impuestos basados en el destino”) son gravados sobre los factores de
producción (como tierra, trabajo y capital) basados en la residencia del dueño
del factor y sobre los bienes y servicios basados en la residencia del
consumidor. Este es el caso de los impuestos a bienes inmuebles, sean estos
urbanos o rurales o impuestos al uso de bienes y servicios públicos como el uso
de carreteras, vías públicas (patentes a automóviles), etc. Bajo estos
impuestos basados en los residentes, los gobiernos departamentales y/o
municipales tienen mucho menos capacidad de “exportar” la incidencia de sus
impuestos hacia unidades económicas en otro lugar.
En cambio, los impuestos basados en
las fuentes de ingresos (o “impuestos en el origen”) involucran los factores
impositivos donde ellos son empleados y bienes y servicios donde ellos son
comprados. Es el caso de gravar el consumo de cerveza en un departamento, por
ejemplo, lo cual podría generar externalidades fácilmente “exportables” a otros
departamentos. Los impuestos basados en las fuentes de ingreso, sin embargo,
son generalmente más fáciles de administrar y es por ello que existe la tendencia
a ser los más utilizados por los gobiernos departamentales y/o municipales, lo
cual puede generar distorsiones.
Una base impositiva muy atractiva a
ser utilizada es la tierra improductiva o que no cumple una Función Económica y
Social (FES) porque es un impuesto sobre un bien con una oferta perfectamente
inelástica que no es fuente de ineficiencias localizadas. Esos impuestos serían solo capitalizados hacia los
valores de las tierras locales y así, los gobiernos departamentales y/o
municipales, tienen a su disposición una base impositiva que no puede escaparse
a través de la movilidad.
Transferencias Intergubernamentales y Coparticipación en los
Ingresos.-
Las transferencias
intergubernamentales constituyen un importante instrumento de política en la
descentralización fiscal que puede servir para diferentes funciones pero
principalmente en tres roles: la internacionalización de los beneficios
excedentes a otras jurisdicciones, la equidad fiscal entre las jurisdicciones y
una mejora del sistema fiscal en su conjunto.
La teoría recomienda que: “…las transferencias condicionadas en la
forma de subvenciones (bajo las cuales el transferidor financia una parte
específica de los gastos del receptor) sean utilizadas donde la provisión de
bienes/servicios locales generen beneficios para los residentes de otras
jurisdicciones.” Es decir, que debe crearse una transferencia desde el
gobierno central a los gobiernos departamentales condicionada a la provisión de
bienes y/o servicios públicos departamentales para beneficio de residentes de
otros departamentos, en base a la población migrante o móvil, según el último
Censo. En base a este teorema, la propuesta que sugiero, y que se verá más
adelante, es la coparticipación del 15% de los impuestos nacionales, basándome en
el 15% de población “móvil” o migrante en Bolivia, según el último censo (2.001).
Coparticipación a ser distribuida entre los gobiernos departamentales según la
incidencia o receptividad que tenga el departamento en el total de la población
migrante nacional (Ver cuadro Nº 10).
En cambio, las transferencias de
libre disponibilidad o incondicionales son el vehículo apropiado para
propósitos de equidad, canalizando fondos de jurisdicciones relativamente ricas
hacia las pobres. Aquellas transferencias están generalmente basadas en una
fórmula que mide la “necesidad fiscal” y la “capacidad fiscal” de cada región. Es
por esto que es necesaria la creación de un Fondo de Compensación para los
departamentos más pobres con el objetivo de equidad.
Aunque en promedio se transfiera
ingresos de ricos a pobres, inevitablemente algunos ingresos serán transferidos
de personas pobres que residen en jurisdicciones ricas a personas ricas en
áreas pobres. Por ejemplo: se puede dar el caso de que los ricos de Beni se
vean beneficiados en desmedro de los pobres de Tarija, tomando los casos de los extremos: el departamento más pobre y el más
rico, respectivamente, según PIB per cápita.
Los impuestos nacionales pueden ser
más progresivos sin que se establezcan incentivos fiscales para la
relocalización, por lo que existe evidencia que indica que los sistemas locales
de impuestos son característicamente más regresivos que los sistemas fiscales
centrales. Existe entonces un reforzamiento al argumento de la “coparticipación
de ingresos” bajo la cual el gobierno central sirve efectivamente como el
agente recaudador fiscal para los gobiernos descentralizados. En este contexto,
las transferencias centrales o “bolsas” de impuestos centralmente recaudados y administrados,
a través de Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), pueden ser la única opción
realista sin que esto pueda socavar la disciplina fiscal de los gobiernos
departamentales y/o municipales, ni desincentivando la recaudación de ingresos
propios, a través de agencias recaudadoras “locales”.
Resumiendo:
1. Sistema de bolsa de impuestos
con recaudación central para transferencias condicionadas e incondicionadas a
departamentos, municipios, regiones y pueblos indígenas.
2. Reducir la dependencia de las
transferencias y aumentar los ingresos propios.
3. Reestructurar los sistemas de
transferencias intergubernamentales para reducir el alcance del financiamiento
a gobiernos autónomos y para eliminar los incentivos perversos que usualmente
conllevan en el comportamiento fiscal de los receptores;
4. Rediseñar el sistema de
ingresos: acceso más amplio a ingresos propios para financiar presupuestos y
reducir dependencia en las transferencias desde arriba;
5. Revisar el uso y las
restricciones al financiamiento mediante deuda para asegurarse que la deuda no
es el camino correcto para financiar los déficits en la cuenta corriente.
Específicamente:
La misma
metodología que se utiliza actualmente para el cálculo del 20% de la
coparticipación de impuestos nacionales a los municipios, es la que se debe
utilizar para el cálculo de la coparticipación del gobierno central, de los
gobiernos departamentales (a crearse), de los gobiernos municipales y del Fondo
de Compensación (a crearse), según los porcentajes que se detallan a
continuación:
¾ 49,8% de los impuestos nacionales
(IVA, IT, RC-IVA, IU, ICE, IVE, ITGB, GAC, IEHD e ITF) quedan para el gobierno
central para financiar sus competencias. Relaciones exteriores, defensa,
seguridad interna, policía, moneda, banca, crédito, etc.
¾ Coparticipación
departamental: 15,2% de los impuestos nacionales (IVA, IT, RC-IVA, IU, ICE,
IVE, ITGB, GAC, IEHD e ITF) para servicios básicos, salud, educación,
infraestructura y RR.HH. en base a 15% de población migrante (Censo 2.001) (Ver
Cuadro Nº 10)
|
Cuadro Nº 10
|
|
|
|
|
BOLIVIA: POBLACIÓN MIGRANTE INTERDEPARTAMENTAL Y TASA DE
MIGRACIÓN NETA POR CENSO SEGÚN DEPARTAMENTO DE RESIDENCIA HABITUAL Y PERIODO
DE MIGRACION, CENSOS DE 1992 Y 2001
|
|
|
|
DEPARTAMENTO DE RESIDENCIA
HABITUAL
|
CENSO 2001
|
|
|
Población
|
Inmigrantes
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ULTIMO AÑO
|
|
|
|
|
TOTAL
|
8.149.783
|
1.241.772
|
15,2%
|
|
Chuquisaca
|
528.424
|
70.786
|
5,7%
|
|
La Paz
|
2.331.717
|
151.427
|
12,2%
|
|
Cochabamba
|
1.433.370
|
274.368
|
22,1%
|
|
Oruro
|
390.577
|
61.867
|
5,0%
|
|
Potosí
|
706.402
|
35.575
|
2,9%
|
|
Tarija
|
375.626
|
91.146
|
7,3%
|
|
Santa Cruz
|
1.974.109
|
494.148
|
39,8%
|
|
Beni
|
360.667
|
46.444
|
3,7%
|
|
Pando
|
48.891
|
16.011
|
1,3%
|
¾ Coparticipación municipal (en
vigencia pero que incluirá a municipios indígenas): 20% de los impuestos
nacionales (IVA, IT, RC-IVA, IU, ICE, IVE, ITGB, GAC, IEHD e ITF) a los
municipios, según población municipal.
¾ Coparticipación a Universidades
Públicas (en vigencia): 5% de impuestos nacionales (IVA, IT, RC-IVA, IU, ICE,
IVE, ITGB, GAC, IEHD e ITF) a las universidades estatales, según población
departamental.
¾ Fondo de Compensación: 10% de
impuestos nacionales (IVA, IT, RC-IVA, IU, ICE, IVE, ITGB, GAC, IEHD e ITF) a
departamentos, según indicadores de pobreza y desarrollo humano.
Los departamentos deben ejercer
potestad tributaria sobre las regalías departamentales e ingresos propios.
Las provincias, tal como lo estipulan
algunos estatutos de autonomía departamental, recibirán una coparticipación de
las regalías departamentales.
Los gastos corrientes no deben
exceder el 20% del total del gasto departamental, por lo que el 80% del gasto
debe ser para cubrir la inversión pública departamental. De este porcentaje
destinado a inversión pública, al menos un 40% debería ser inversión concurrente
con las provincias, municipios y mancomunidades municipales, siguiendo la
lógica de que una mejor percepción de la demanda por bienes y servicios
públicos se da en el nivel más cercano a la gente.
Los gastos departamentales se deben
estimar en base a costos históricos, tendiendo gradualmente a ser calculados en
base a costos reales, con indicadores y parámetros que permitan medir la
eficiencia y eficacia del gasto, así como su efectividad (impacto) en cuanto a
resultados de políticas públicas.
Se debe incorporar al modelo el Fondo
de Compensación (FC), financiado por una coparticipación del 10% del total de
ingresos de la recaudación tributaria de los impuestos nacionales. Este fondo
distribuirá sus recursos a los departamentos cuyas recaudaciones tributarias no
sean suficientes para financiar las competencias asumidas. Además, deberá
incentivar el esfuerzo fiscal, permitiendo financiar hasta un 50% del costo
(gasto corriente) de las competencias transferidas al departamento.
Para que todo este modelo de federalismo
fiscal sugerido se ponga en práctica, se deben cumplir ciertas premisas,
algunas de las cuales ya se han puesto en marcha con la aprobación de la nueva
Constitución y los Estatutos de Autonomías de algunos departamentos:
¾ El gobernador y la asamblea
legislativa departamentales, deben ser elegidos por voto directo: en el caso
del gobernador, en 2005 se realizaron las primeras elecciones para este cargo y
en abril de 2010 se eligieron nuevamente, tanto a gobernadores como a los
miembros de las asambleas legislativas departamentales. Estos últimos por
primera vez en la historia.
¾ Los estatutos de autonomías
departamentales aprobados en referéndums deben pasar por el control de
constitucionalidad, en el Tribunal Constitucional. En caso de haber observaciones
a algunos artículos de éstos, se debe proceder a su correspondiente reforma y
adecuación.
¾ Existe la necesidad de
profundizar la descentralización en Bolivia, a través de un sistema federal.
Bases para la compatibilización de la Constitución Política
del Estado y los Estatutos de Autonomías Departamentales
Los Estatutos Autonómicos de los
departamentos de Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija, así como la Constitución
Política del Estado, han sido aprobados mediante referendos democráticos por “el
soberano” pero tienen algunas incompatibilidades entre sí. Esta situación debe
ser subsanada mediante la reforma parcial de la CPE para lograr su
compatibilización y legalidad, lo que nos daría certidumbre y seguridad jurídica
a todos.
Para poder avanzar en la negociación
del Pacto Fiscal y la compatibilización, debemos incorporar al diálogo detalles
técnicos que guíen la solución al problema de asignación fiscal. Propongo
algunos puntos a tomar en cuenta para lograr una concertación entre todos los
actores:
·
La negociación de la fiscalidad territorial puede ser de base
estructural o asignación primaria, es decir, que se encuentra detallada en la
CPE, como es el caso de Alemania, Suiza, España, etc.; o puede ser financiera
operativa: a través de leyes y/o decretos posteriores a la aprobación de la
CPE, como es el caso de Bolivia. Es necesario que algunos puntos muy
importantes y sensibles, tal es el caso de las regalías y la coparticipación
municipal y futura coparticipación departamental, que tendría que ser incluida
en la negociación del Pacto Fiscal, se encuentren redactados en la CPE, pasando
a tener fiscalidad territorial de base estructural o asignación primaria y no
solamente una financiera operativa.
·
La autonomía fiscal de autosuficiencia: identificar los departamentos
que pueden ser autosuficientes en la satisfacción de las necesidades de su
población.
·
Mejora del esfuerzo fiscal territorial: aumento de los
ingresos tributarios propios y su correspondiente potestad a través de la
Asamblea Legislativa Departamental.
·
Equidad vertical y horizontal.
·
Financiamiento extraordinario para grandes inversiones
departamentales, municipales y/o indígenas.
·
Definir claramente el carácter de las transferencias:
condicionadas o incondicionadas, según criterios técnicos.
·
Aclarar el Artículo 341 de la CPE que dice que las Regalías
son recursos departamentales: debe decir que las regalías son recursos
departamentales de uso exclusivo de los respectivos gobiernos departamentales
autónomos.
·
Aprobación del financiamiento multilateral y/o bilateral
externo a Gobiernos departamentales y/o municipales, de manera más ágil y menos
burocrática, según criterios técnicos financieros y de evaluación de proyectos.
Esta propuesta metodológica, técnica
y con argumentos históricos y universales de una mayor descentralización fiscal
para así lograr una real descentralización, es parte de un proceso dialéctico
que se ha dado principalmente en el oriente boliviano, en la búsqueda de un reconocimiento
del Estado a la identidad y autonomía de gestión de los pueblos que lo conforman
y de todos los pueblos que conforman Bolivia, ya que son valores de carácter
universal.
Desde la fundación de Santa Cruz de
la Sierra por el extremeño Ñuflo de Chaves en 1.561, fecha de creación y de
incorporación al mundo de la cultura de los pueblos del oriente, en un lugar
intermedio entre la amazonia y la llanura chaco-platense sudamericana; pasando
por la autonomía de las misiones jesuíticas en Chiquitos; la “republiqueta” de
Warnes y su ejército de “pardos y morenos”; la revolución federal de Ibáñez y
sus “igualitarios descalzos”; la revolución de los Domingos y la emisión de su
propia moneda; el Memorándum de 1904 contra el Tratado con Chile; el movimiento
cívico por el 11% (11% = 100% / 9 dptos.) de las regalías; la Marcha hacia el
Oriente y el Plan Bohan; la creación del Comité de Obras Públicas y CORDECRUZ;
la Ley de Participación Popular y la de “Desconcentración” Administrativa; los
referendos por las autonomías departamentales y por los Estatutos Autonómicos;
la elección de gobernadores y asambleístas departamentales; y otros hitos
históricos, el proceso de emancipación económica y autogobierno de los pueblos
del oriente y de los pueblos de todo Bolivia, no se detendrá y finalmente
llegaremos a lo que Andrés Ibáñez ideó 150 años atrás, cuando aún no se habían
“globalizado” las utopías socialistas en el mundo: un país federal y de
ciudadanos “iguales”.
8.
BIBLIOGRAFÍA
